Dalam hukum pidana korupsi, prinsip dasarnya seharusnya jelas. Korupsi adalah penyalahgunaan kewenangan yang dilakukan dengan niat jahat dan bertujuan untuk memperoleh keuntungan pribadi secara melawan hukum.
Unsur niat mens rea dan adanya keuntungan pribadi adalah inti dari delik itu sendiri, yang lazimnya dibuktikan melalui adanya aliran dana atau manfaat langsung kepada pejabat yang bersangkutan.
Namun dalam praktik penegakan hukum di Indonesia, fokus tersebut kerap bergeser. Ketika tidak ditemukan bukti adanya aliran dana langsung atau keuntungan pribadi, unsur memperkaya diri tidak lagi ditempatkan sebagai syarat pembuktian utama.
Dalam kondisi ini, istilah kerugian negara sering dijadikan titik masuk pidana, meskipun penentuannya tidak bersifat objektif tunggal dan sangat bergantung pada pendekatan, asumsi, serta konstruksi perhitungan yang digunakan.
Pendekatan ini bermasalah secara konseptual. Kebijakan publik tidak pernah bebas risiko. Setiap keputusan negara, dari pengadaan, subsidi, hingga intervensi pasar, selalu diambil berdasarkan informasi dan proyeksi yang tersedia pada saat keputusan tersebut dibuat.
Penilaian hukum pidana, sebaliknya, selalu dilakukan setelah hasil kebijakan terlihat. Ketika absennya aliran dana langsung digantikan dengan penilaian retrospektif atas hasil kebijakan, hukum pidana beralih fungsi dari alat untuk menghukum korupsi menjadi sarana untuk mengadili keputusan.
Ketika hasil kebijakan yang dianggap tidak ideal langsung disamakan dengan kejahatan, hukum pidana berubah fungsi. Ia tidak lagi berperan sebagai instrumen untuk menghukum korupsi, melainkan sebagai alat untuk mengadili kebijakan yang secara retrospektif dinilai gagal berdasarkan sudut pandang tertentu.
Logika ini mengabaikan kenyataan mendasar bahwa tidak ada pengambil keputusan yang memiliki kemampuan meramal masa depan. Kebijakan nasional berskala besar disusun berdasarkan asumsi dan proyeksi yang tersedia dan dinilai rasional pada saat keputusan diambil.
Proyek pembangunan listrik 35.000 MW yang diluncurkan Presiden Joko Widodo pada 2015, misalnya, dirancang untuk menjawab kebutuhan energi jangka panjang Indonesia seiring target pertumbuhan ekonomi dan industrialisasi. Asumsi permintaan listrik yang digunakan saat itu valid dalam konteks ekonomi sebelum pandemi.
Namun realitas berubah drastis ketika COVID-19 menghantam ekonomi global. Aktivitas industri terhenti, permintaan listrik anjlok, dan muncul kondisi oversupply yang memaksa negara menanggung beban pembayaran listrik tidak terpakai melalui skema take or pay bernilai triliunan rupiah.
Jika pendekatan hukum yang berlaku hari ini diterapkan secara konsisten, maka pertanyaannya menjadi absurd: apakah para perancang kebijakan tahun 2015 harus dipidana karena gagal memprediksi krisis global lima tahun kemudian?
Konsep kerugian negara juga melahirkan distorsi logika lain, yang dapat dijelaskan melalui analogi di dunia korporasi. Seorang CEO memilih seorang kontraktor tertentu untuk membangun sebuah fasilitas berdasarkan pengalaman profesionalnya, rekam jejak, serta penilaian risiko pada saat keputusan diambil.
Pada waktu itu, kontraktor tersebut dinilai paling mampu menyelesaikan proyek tepat waktu dan sesuai kebutuhan perusahaan. Bertahun-tahun kemudian, muncul data baru yang menunjukkan bahwa kontraktor lain ternyata menawarkan biaya yang lebih rendah dan menghasilkan kualitas akhir yang lebih baik.
Apakah keputusan awal tersebut dapat serta-merta dianggap sebagai kejahatan? Apakah sang CEO harus dihukum karena dianggap telah "menguntungkan" pihak tertentu, meskipun tidak ada keuntungan pribadi, tidak ada suap, dan tidak ada niat jahat?
Dalam logika bisnis, jawaban itu jelas tidak masuk akal. Namun logika tersebut yang justru semakin sering dipaksakan dalam penegakan hukum kebijakan publik. Keputusan dianggap bermasalah bukan karena niat jahat atau ada unsur memperkaya diri, melainkan karena hasil akhirnya dapat dihitung sebagai kerugian.
Dengan standar seperti ini, setiap keputusan yang tidak optimal berpotensi diperlakukan sebagai tindak pidana, dan setiap pengambil keputusan berada dalam posisi rentan, terlepas dari itikad dan proses yang dijalankan.
Masalahnya bukan sekadar akademik. Sistem seperti ini menciptakan insentif yang keliru. Pejabat yang rasional akan belajar bahwa diam dan tidak mengambil keputusan jauh lebih aman dibanding mencoba menyelesaikan masalah dengan kebijakan yang berisiko.
Negara akhirnya dijalankan dengan logika menghindari kesalahan, bukan menyelesaikan persoalan. Kekeliruan definisi ini tidak berdiri sendiri. Ia muncul berulang kali dalam praktik, melintasi sektor dan jabatan yang berbeda. Pola tersebut terlihat jelas jika kita menempatkan tiga kasus berikut dalam satu bingkai analitis yang sama.
Satu Pola, Tiga Kasus: Ketika Diskresi Kebijakan Menjadi Tersangka
Kasus Tom Lembong memberikan ilustrasi yang cukup terang tentang bagaimana diskresi kebijakan dapat berujung pada pemidanaan. Saat menjabat Menteri Perdagangan 2015-2016, ia menerbitkan izin impor gula untuk menjaga pasokan dan stabilitas harga. Salah satu instrumen yang digunakan adalah penerbitan izin impor gula kepada pihak swasta.
Pengadilan kemudian menyatakan kebijakan tersebut sebagai penyalahgunaan wewenang dan menjatuhkan vonis 4,5 tahun penjara yang kemudian diikuti dengan pemberian abolisi oleh Presiden Prabowo Subianto. Hakim menilai bahwa negara mengalami kerugian sekitar Rp 194 miliar.
Hal yang krusial untuk dicatat adalah bahwa dalam putusan tersebut tidak ditemukan adanya keuntungan pribadi yang dinikmati oleh Tom Lembong. Tidak ada aliran dana, tidak ada gratifikasi, dan tidak ada unsur memperkaya diri sendiri.
Dengan demikian, pemidanaan didasarkan sepenuhnya pada dampak kebijakan, bukan pada adanya niat jahat atau penggunaan kewenangan publik untuk memperoleh keuntungan pribadi. Diskresi menteri yang sejatinya dibutuhkan untuk mengelola sektor ekonomi yang dinamis justru dianggap sebagai tindak pidana, lantaran hasil kebijakan tersebut dikonstruksikan sebagai kerugian negara.
Pola serupa terlihat dalam kasus Ira Puspadewi, mantan Direktur Utama ASDP. Pada 2022, ASDP melakukan akuisisi terhadap PT Jembatan Nusantara sebagai bagian dari strategi konsolidasi dan penguatan bisnis. Akuisisi tersebut menghasilkan 53 kapal dengan izin operasi aktif dan armada laik laut yang beroperasi dan menghasilkan peningkatan pendapatan PT JN menjadi sekitar Rp 600 miliar per tahun.
Pasca akuisisi, ASDP mencatatkan kinerja terbaiknya dan menjadi salah satu BUMN transportasi yang tetap mencetak laba pada masa pandemi.
Proses akuisisi ini dilakukan dengan pengawasan. BPKP terlibat dalam pendampingan, BPK melakukan audit kepatuhan, dan hingga akhir, tidak pernah ditemukan aliran dana pribadi kepada Ira Puspadewi. Jaksa bahkan tidak menuntut uang pengganti karena memang tidak ada uang yang terbukti dikorupsi.
Meski demikian, perkara ini tetap ditarik ke ranah pidana dengan dasar kerugian negara yang perhitungannya berubah-ubah karena bergantung pada asumsi dan pendekatan valuasi tertentu dan secara hukum, negara dinyatakan dirugikan. Namun secara faktual, aset masih ada, tetap beroperasi, dan menghasilkan pendapatan. Tidak terdapat kerugian nyata yang bisa dipulihkan karena tidak terjadi pencurian.
Kasus Nadiem Makarim yang hingga kini masih berproses menunjukkan variasi lain dari pola yang sama, di mana keputusan kebijakan ditarik ke ranah pidana meskipun konstruksi dugaan memperkaya diri belum didukung bukti aliran dana yang konkret.
Program digitalisasi pendidikan dan pengadaan laptop Chromebook dijalankan pada periode 2019 hingga 2023 dengan nilai anggaran yang dilaporkan mencapai nyaris Rp 10 triliun. Dalam dakwaannya, jaksa menyebut ada kerugian negara sebesar Rp 2,1 triliun dan mengaitkan dugaan keuntungan sekitar Rp 809 miliar.
Persoalan utama dalam perkara ini terletak pada sumber 'keuntungan' yang diklaim. Tim kuasa hukum menjelaskan bahwa transfer dana sebesar Rp 809,59 miliar dari PT Aplikasi Karya Anak Bangsa ke PT Gojek Indonesia pada 2021 merupakan bagian dari transaksi internal perusahaan.
Transaksi tersebut dilakukan untuk penataan struktur kepemilikan dan tata kelola menjelang penawaran umum perdana (Initial Public Offering/IPO), dengan dokumen yang menegaskan tidak ada aliran dana kepada Nadiem secara pribadi.
Kaitan antara transaksi tersebut dan investasi Google juga perlu ditempatkan dalam konteks yang tepat. Tim kuasa hukum menegaskan bahwa hampir 70 persen investasi Google di PT Aplikasi Karya Anak Bangsa terjadi pada 2018, sekitar satu setengah tahun sebelum Nadiem menjabat sebagai menteri.
Penambahan kepemilikan Google pada 2020 sebesar 7,04 persen dan pada 2022 sebesar 4,72 persen dijelaskan sebagai langkah korporasi untuk menghindari dilusi, seiring masuknya banyak investor baru, dari total investasi yang diterima PT Aplikasi Karya Anak Bangsa yang mencapai lebih dari 9 miliar dolar Amerika Serikat.
Data LHKPN menunjukkan bahwa kekayaan pribadi Nadiem justru menurun selama menjabat sebagai menteri, sehingga dugaan keuntungan tersebut tidak juga tercermin sebagai penerimaan pribadi.
Pada saat memasuki pemerintahan pada 2019, kepemilikannya di Gojek bersifat minoritas, sebesar 4,81 persen saham, tanpa posisi manajerial maupun kendali operasional atas perusahaan.
Dengan konteks tersebut, investasi Google tidak dapat dipahami sebagai sarana untuk memperoleh keuntungan pribadi. Sebagai perusahaan publik multinasional dengan kapitalisasi pasar mendekati 2 triliun dolar Amerika Serikat, Google tunduk pada pengawasan ketat serta rezim anti penyuapan lintas negara seperti Foreign Corrupt Practices Act.
Risiko skandal hukum dan reputasi dari dugaan suap melalui investasi semacam ini jelas tidak sebanding dengan nilai proyek yang besarnya kurang dari 0,1 persen dari pendapatan tahunan perusahaan.
Pandangan serupa juga disuarakan oleh sejumlah jurnalis internasional, termasuk Tom Wright, jurnalis yang dikenal luas melalui peliputannya atas skandal korupsi 1Malaysia Development Berhad atau yang singkat sebagai 1MDB.
Google sendiri telah menegaskan bahwa sebagian besar investasinya di entitas terkait Gojek dilakukan sebelum Nadiem menjabat sebagai menteri dan tidak berkaitan dengan kebijakan pengadaan maupun relasinya dengan Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan.
Jika logika ini diterima, implikasinya luas dan berbahaya. Setiap individu yang memasuki pemerintahan setelah berkiprah sebagai pengusaha dan masih memiliki kepemilikan saham secara pasif, meskipun telah melepaskan peran manajerial, akan selalu berada dalam posisi rawan pidana.
Kebijakan yang berdampak pada sektor tempat ia memiliki kepemilikan saham dapat dengan mudah ditarik ke ranah pidana tanpa pembuktian yang jelas mengenai adanya hubungan kausal dengan keuntungan pribadi.
Tentu, apabila dalam proses persidangan nantinya terbukti adanya aliran dana pribadi atau keuntungan yang dinikmati secara langsung, maka perkara ini dengan sendirinya masuk dalam kategori korupsi.
Namun jika tidak, dan yang dipersoalkan semata-mata adalah transaksi korporasi internal serta dampak kebijakan, maka yang sedang diuji bukan integritas individu, melainkan kewarasan definisi hukum yang digunakan. Benang merah dari ketiga perkara ini adalah ketiadaan aliran dana langsung kepada pejabat yang bersangkutan.
Dalam konteks tersebut, unsur keuntungan pribadi tidak dibuktikan secara langsung, melainkan digantikan dengan penilaian retrospektif atas hasil kebijakan yang subjektif.
Dampak Sistemik dan Jalan Keluar
Dalam dunia pemerintahan, diskresi merupakan elemen inheren dari pengambilan kebijakan. Presiden, menteri dan pejabat publik lainnya dituntut mengambil keputusan substantif dalam kondisi ketidakpastian, dengan konsekuensi yang tidak selalu dapat diprediksi.
Fakta bahwa suatu kebijakan kemudian terbukti tidak efektif atau dinilai menimbulkan dampak yang tidak diinginkan, tidak dengan sendirinya mengubah keputusan tersebut menjadi persoalan hukum.
Kesalahan kebijakan substantif pada dasarnya berada dalam ranah politik. Ia harus diperdebatkan, dievaluasi, dan dipertanggungjawabkan melalui mekanisme politik dan proses kebijakan, bukan melalui hukum. Negara tidak dapat berfungsi apabila setiap kebijakan yang keliru ditarik ke ranah yudisial.
Ketidaksesuaian prosedur, kegagalan tata kelola, atau pengabaian kewajiban administratif dapat menimbulkan tanggung jawab secara administratif maupun perdata, sepanjang tidak terdapat keuntungan pribadi yang dinikmati oleh pengambil keputusan. Mekanisme tersebut berfungsi untuk koreksi dan pemulihan, bukan untuk pemidanaan.
Hukum pidana menempati posisi yang berbeda dan terbatas. Ia layak digunakan apabila diskresi digunakan dengan niat jahat untuk memperoleh keuntungan pribadi secara melawan hukum. Tanpa unsur mens rea dan keuntungan pribadi, penggunaan instrumen pidana mencampuradukkan ranah kebijakan dengan ranah kejahatan.
Contohnya, di negara Inggris, persoalan substantif atas kebijakan publik bukan merupakan ranah pidana dan biasanya diselesaikan melalui proses politik dan evaluasi publik. Ketidakwajaran atau cacat dalam proses pengambilan keputusan dapat diuji di pengadilan melalui judicial review, tetapi bukan melalui pidana.
Tindak pidana korupsi diatur secara khusus oleh Bribery Act 2010 yang memfokuskan pada suap, penerimaan suap, atau kegagalan mencegah suap, yakni pada perbuatan yang melibatkan niat jahat dan terbukti ada keuntungan pribadi.
Ketika pembedaan ini tidak dijaga, hukum pidana kehilangan proporsinya. Ia tidak lagi berfungsi sebagai instrumen terakhir dalam penegakan hukum pidana, melainkan berubah menjadi alat untuk mengadili keputusan kebijakan setelah hasilnya dinilai tidak ideal. Konsekuensinya bersifat sistemik.
Pejabat terdorong untuk menghindari pengambilan keputusan, karena tidak bertindak hampir tidak pernah menimbulkan konsekuensi hukum, sementara bertindak selalu membawa risiko pidana.
Jalan keluar dari persoalan ini terletak pada penegasan kembali batas antara korupsi dan penilaian atas kebijakan publik. Kebijakan yang keliru harus diperdebatkan secara politik.
Cacat prosedural perlu dikoreksi melalui mekanisme administratif atau perdata. Korupsi, dalam arti adanya keuntungan pribadi yang diperoleh melalui penyalahgunaan kewenangan publik, yang layak diproses secara pidana.
Tanpa pemisahan ini, negara berisiko menghukum keputusan, bukan kejahatan.
Eriq Moeloek, Pendiri Indonesia Health Development Center (IHDC)
Simak juga Video Demokrat soal Direksi BUMN Masih Bisa Dipidana: Tak Ada Kebal Hukum
(prf/ega)