Penanganan Krisis Lebih Penting Dari Target Politik Kasus Bailout Century

Jakarta - Pendahuluan

Terdapat esensi-esensi penting dari kasus bailout Bank Century yang luput dari perhatian kita semua karena keasyikan menyasar target politik dari kasus itu.

Jika saja esensi itu dikaji terlebih dahulu sebelum pengustutan perkara, niscaya arah penyelesainnya lebih produktif dan bersifat mutlak tidak terbantahkan.

Namun kenyataannya tidak demikian, pada awalnya pengusutan difokuskan pada aliran dana, lalu setelah tidak menemukan sasaran dialihkan ke tanggung jawab pengambil keputusan. Nah, mereka mengalami kesulitan untuk memahami kompleksitas yang dihadapi oleh pengambil keputusan sebelum bailout diberikan.

Runyamnya, para ahli kebanksentralan dan system keuangan tidak dihadirkan melainkan lebih memilih mendengar pendapat orang per orang yang tidak memiliki latar belakang kebanksentralan dan perbankan. Kesulitan itulah yang menjadi penyebab utama lamanya penuntasan masalah.

Masalah bailout adalah masalah yang berinduk pada 'Krisis Likuiditas Perbankan' di saat kondisi ekonomi tidak normal, dus kajian awal mestinya tentang kondisi ekonomi (dikaitkan dengan kondisi pasar uang, pasar valuta asing dan pasar modal) lalu melangkah ke dampak likuiditas perbankan (dikaitkan dengan ada/tidaknya frozen loan polcy bank-bank pemasok pasar uang dan penaikan nilai coverage blanket guarantee).

Lalu upaya-upaya penyelamatan otoritas pengawas bank terhadap bank-bank yang kena dampak dengan mengacu kepada pasal 37 Undang-Undang Perbankan. Selanjutnya pemahaman konsep Jaring Pengaman System Keuangan termasuk pola pencegahannya (antara lain penaikan coverage blanket guarantee dan penyediaan FPJP).

Kajian atas induk masalah itu saja sudah menjawab 70% persoalan, sisanya tinggal mengkaji ada/tidaknya personal interest dan siapa saja yang terlibat baik selaku inisiator, pembantu inisiasi, pihak terkait dan pihak-pihak yang melakukan pembiaran.

Deskripsi masalah

Sejatinya, kasus itu memiliki 4 esensi (dimensi) penting yang kesemuanya terkesan menjadi rancu sehingga berbahaya jika terjadi kasus serupa.

Dimensi pertama, seberapa aman APBN kita dari kemungkinan krisis dahsyat kelak kemudian hari? Dimensi kedua, kewenangan pencegahan dampak systemik yang bagaimana yang harus dimiliki oleh otoritas pengawas bank?

Dimensi ketiga, hukum apa yang berlaku bagi para pelaku penanganan krisis? Dimensi ke-empat, LPS yang bagaimana yang dapat menjalankan fungsinya seefektif mungkin?

Dimensi pertama

Tentu kita semua masih ingat betapa terseok-seoknya APBN memikul beban krisis perbankan tahun 1997-1998 tatkala bailout (BLBI) sebesar Rp 144,5 triliun dan Obligasi Rekap sekitar Rp 460 triliun beserta bunga dibebankan APBN. Beban bunga itu akan berlangsung hingga tahun 2030 mendatang.

Dengan menyadari betapa beratnya beban itu, maka kita membutuhkan pola baru yang steril dari APBN. Syarat utama, sumber dana bukan dari rakyat, bukan dari negara dan bukan dana yang diperuntukkan bagi rakyat secara umum.

Semenjak diberlakukannya program penjaminan simpanan perbankan, sesungguhnya penghimpunan dana tersebut telah terkonsep dan terimplementasikan, yaitu dihimpun dari perbankan berupa premi penjaminan simpanan yang dikelola oleh Lembaga Penjaminan Simpanan (LPS) dan dibayar setiap bulan oleh bank-bank sebesar 0,1% dari rata-rata simpanan pihak ketiga di masing-masing bank.

Skim program penjaminan tidak lain merupakan skim perasuransian di mana ada pihak penjamin (LPS) dan ada pihak terjamin (perbankan – konkretnya masyarakat penyimpan dana di perbankan).

Dana tersebut sangat berbeda dengan pajak, hasil ekspor atau pungutan negara lainnya di mana dana-dana yang demikian akan diperuntukkan kembali buat rakyat, oleh karena itu lazim disebut uang rakyat.

Dana bailout hanya diperuntukkan bagi masyarakat penyimpan dana (bukan rakyat) sehingga secara logika pemegang hak klaim juga di tangan para penyimpan dana itu sendiri yang dalam hal ini bisa diwakili oleh asosiasi perbankan (Himbara, Perbanas dan Perbarindo).

Jika proporsionalitas pemberian hak klaim seperti ini bisa diterima maka persetujuan bailout sesungguhnya tidak perlu dimintakan kepada wakil rakyat (DPR) melainkan cukup Himbara, Perbanas dan Perbarindo.

Pemahaman seperti itu hemat saya lebih baik buat APBN, namun sayangnya pengaturan legalitasnya tidak demian. Baik Perpu Jaring Pengaman System Keuangan maupun Undang-Undang LPS menyatakan bahwa biaya penstabilan system keuangan berasal dari APBN.

Landasan hukum inilah yang akhirnya menjadi dasar penegakan hukum atas kasus bailout Bank Century di mana proses hukum dilakukan melalui mekanisme pembuktian tindak pidana korupsi.

Logika akademis yang ternyata berbeda dengan penetapan aturan hukum tersebut kiranya patut menjadi PR kita semua untuk mengkaji ulang, terutama dengan menaruh perhatian penuh terhadap keamanan APBN. Jika tidak, dan kelak terjadi krisis lagi dengan skala dahsyat yang mengakibatkan LPS merugi, maka APBN harus memikul bebannya.

Konstruksi seperti itu sama persis dengan pola lama (era BLBI dan Obligasi Rekap), satu-satunya perbedaa, APBN terbantu oleh premi penjaminan simpanan. Tentu konsep penanganan krisis seperti itu dapat digolongkan sebagai konsep konyol karena jelas-jelas merupakan pengulangan kelemahan pola sebelumnya.

Dimensi kedua

Skala dampak systemik bisa dicegah dengan cara mitigasi risiko (memperkecil peluang risiko) baik melalui system pengawasan bank, maupun pengendalian moneter.

Instrumen-instrumen yang dapat dipergunakan bisa beragam sesuai kebutuhan, antara lain:

1. Blanket Guarantee, yaitu instrumen penjaminan yang dapat dioperasikan dengan topping-up nilai penjaminan agar supaya para penyimpan dana di bank tidak panik dan tidak melakukan penarikan dana rame-rame (rush).
2. Himbauan/tegoran kepada pelaku pasar untuk tidak melakukan spekulasi dan blowing-up issue-issue rawan (atau disebut moral suassion).
3. Penundaan batas waktu penyelesaian saldo negatif bank-bank di Bank Indonesia dengan maksud agar bank-bank yang bersangkutan berhasil mencari sumber dana guna menutup saldo negatif tersebut.
4. Pemberian bantuan likuiditas darurat (antara lain FPJP) setelah bank-bank yang bersangkutan gagal mencari dana antarbank dan sumber-sumber lain.
5. Penurunan CAR minimal dengan maksud agar memungkinkan bank-bank yang bersangkutan untuk mengikuti program-program penyelamatan demi tercegahnya dampak systemik.

Ketika krisis perbankan terjadi pada tahun 1997-1998, semua instrumen tersebut dioperasikan, bahkan termasuk pula pembatasan nilai transaksi valuta asing dan pelepasan band intervensi pasar valuta asing. Kala itu CAR bank diberi toleransi minus hingga 25% untuk dapat ikut dalam program rekapitalisasi perbankan nasional.

Dengan lain perkataan, pola pencegahan dampak systemik dengan pengoperasian instrumen-instrumen tersebut di atas adalah konsep generik di kala terjadi krisis, bahkan bersifat universal di seluruh dunia, namun karena hanya sesekali digunakan (yang memang kita tidak berharap untuk sering digunakan) maka menjadi pusat perhatian, bahkan menjadi obyek blowing-up azas praduga bersalah alias prejudice.

Kapan instrumen tersebut digunakan dan bagaimana menggunakannya, semuanya tergantung prediksi terhadap eskalasi krisis.

Jika membutuhkan evaluasi atas efektivitas dan kewajaran kebijakan-kebijakan dimaksud, seyogianya dilakukan langkah-langkah pengujian sbb:

1. Kaji permasalahan krisis dan dampaknya (wholistical study on crisis)
2. Minta keterangan ahli sesama bank sentral negara-negara lain yang mengalami hal serupa dan kesampingkan mempertimbangkan pendapat orang-per orang apalagi mereka yang memiliki agenda lain.
3. Dalami karakteristik pasar keuangan Indonesia, antara lain imbas-imbas yang ditimbulkan setiap kali otoritas mencabut izin usaha bank (termasuk dalam kondisi normal sekalipun).

Terkait point ini, perlu di-highlight fakta yang menunjukkan bahwa pasar keuangan Indonesia tergolong rentan issue-issue pencabutan izin usaha bank, terbukti:

1. Tatkala PT Bank Dagang Bali dan PT Bank Asiatik dicabut izinnya pada bulan April 2004, sekitar sebelas bank lainnya mengalami krisis likuiditas karena nasabah berspekulasi bahwa bank-bank lain yang selevel kedua bank tersebut akan bernasib sama.
2. Tatkala PT Bank Global dicabut izinnya lantaran collapse karena issue produk reksadana bodong, serentak 7 bank lainnnya yang mengageni produk serupa diserbu nasabah untuk redemption deposito (termasuk bank besar sekaliber PT Bank NISP dan PT Bank Panin).

Dimensi ketiga

Penanganan krisis termasuk pencegahan dampak systemik yang dilakukan oleh otoritas bersifat judgemental. Karena analisa dampak tidak terlepas dari keyakinan para pengambil keputusan yang mana keyakinan masing-masing orang bisa berbeda-beda.

Maka perlu dikembalikan kepada niat pengambil keputusan itu yang mana niat apapun akan tercermin dalam kewajaran keputusan yang diambil, yang dalam hal ini dapat dibuktikan dengan menguji ada/tidaknta bukti kepentingan pribadi yang 'numpang' pada kebijakan-kebijakan dimaksud.

Menilai apakah judgement bisa diterima atau tidak, bisa menimbulkan perdebatan tanpa akhir jika masing-masing pihak menggunakan landasan pikir yang berbeda.

Suatu keputusan pejabat publik yang tidak layak dapat dikenai sanksi administratif sesuai Undang-Undang Tata Usaha Negara, sementara itu jika terdapat kepentingan pribadi dapat dikenai sanksi pidana korupsi.

Kelayakan tersebut dapat dikaji di dalam banyak hal yang memiliki korelasi positif, antara lain:

1. Apa yang dinilai berdampak pada system sehingga blanket guarantee dinaikkan
2. Bagaimana kondisi perkenonomian, moneter, pasar modal dan perbankan ketika keputusan FPJP dan/atau bailout diambil.
3. Apa ekspektasi atas kebijakan dimaksud dan bagaimana menerapkannya atau mengawasinya.

Perlu dipahami bahwa pada tataran pengambilan keputusan FPJP dan/atau bailout, tidak lagi mempertimbangkan masa lalu bank yang diselamatkan, pun tidak peduli pemiliknya siapa, size-nya sebesar apa dan kebobrokannya separah apa.

Ringkas kata, semua pertimbangan yang lazim dipergunakan dalam kondisi normal tidak berlaku ketika dalam kondisi krisis.

Perbedaan perlakuan dua kondisi tersebut terletak pada target penyelamatan di mana dalam kondisi krisis diarahkan untuk pencegahan eskalasi dampak serta pemulihan kestabilan system keuangan dan sub-sub system yang terkait dengannya (wholistic impacts), sedangkan pada kondisi normal diarahkan untuk mencegah lunturnya kepercayaan masayarakat terhadap system perbankan (sesuai konsideran Undang-Undang Perbankan dan latar belakang pasal 37).

Jika berdasarkan kajian-kajian tersebut ditemukan bukti-bukti personal interest, baru dapat diberlakukan Undang-Undang Anti Korupsi.

Dimensi ke-empat

Dalam konsideran Undang-Undang LPS dinyatakan bahwa maksud pendirian LPS untuk menjaga stabilitas system keuangan, tidak terdapat satu kalimat pun yang menyatakan (atau dapat dimaknai) bahwa LPS dimaksudkan untuk meningkatkan pendapatan negara.

Konsideran seperti ini menunjukkan bahwa LPS bukan badan usaha melainkan non-profit seeking institution - sesuai dengan penggunaan kata 'Lembaga' pada nama institusi yang bersangkutan.

Ciri khas lembaga yang demikian hanya dimiliki oleh lembaga-lembaga yang berfungsi sebagai fasilitasi. Konsekuensi dari pemosisian itu sebagai berikut:

1. Sebagai lembaga fasilitasi, LPS tidak mencatat penerimaan premi penjaminan sebagai keuntungan atau pendapatan atau apapun namanya yang merupakan komponen ekuitas, melainkan mencatat sebagai Kewajiban Kepada System Perbankan.

Tentu berbeda dengan perusahaan asuransi komersial (badan usaha perasuransian). Mereka mencatat sebagai komponen ekuitas karena misinya memang komersial di mana risikonya harus menanggung kerugian badan usaha yang bersangkutan.

2. Bailout tidak dicatat sebagai investasi karena investasi menggunakan acuan komersial seperti Break Even Point, Payback Period dan Margin of Safety, sedangkan LPS bukan lembaga komersial.

Bailout tidak ubahnya sebagai biaya hedging risiko krisis bagi pembayar premi (perbankan), oleh karena itu dicatat sebagai komponen biaya, sedangkan bagi LPS dicatat sebagai pembayaran/pelunasan kewajiban kepada system perbankan.

3. Pengambilalihan lembaga yang dibailout juga tidak tepat diperlakukan sebagai akuisi oleh LPS (pengambilalihan saham bank) karena bank-bank yang bersangkutan adalah lembaga bisnis sedangkan LPS tidak berbisnis).

Lebih tepat saham diambilalih oleh Kementerian Pendayagunaan Asset (jika dana LPS berasal dari APBN) atau Badan Usaha Penyehatan Perbankan bentukan asosiasi perbankan karena sumber dana bailout dari perbankan.

Selanjutnya untuk mengurangi kerancuan keberadaan LPS perlu dilakukan langkah-langkah sebagai berikut:

1. Kembalikan modal negara sebesar Rp 4 T beserta bunganya dan serahkan LPS kepada asosiasi perbankan (sekaligus sebagai bukti konkret bahwa Negara tidak dirugikan "seluruh modal yang ditanamkan pada LPS diterima kembali berikut bunganya").

2. LPS sekurang-kurangnya terdiri atas 3 jenis, yaitu:

• LPS untuk menjamin risiko krisis (premi cukup satu tarif karena krisis bisa menghantam semua bank)
• LPS untuk menjamin bank collapse karena salah urus (premi mengacu kepada risk profile masing-masing bank)
• LPS untuk menjamin risiko bencana alam (premi mengacu kepada potensi bencana dan kemampuan fiansial masing-masing peserta).

Penutup
Berdasarkan uraian di atas maka saya menyarankan agar segera lakukan langkah-langkah:
1. Kaji ulang Perpu JPSK dan Undang-Undang LPS dengan berorientasi pada:

• Sterilisasi APBN dari beban krisis dan gunakan premi penjaminan bank-bank sebagai satu-stunya sumber dana biaya krisis.
• Penerapan Undang-Undang Tata Usaha Negara bagi pejabat pengambil kebijakan yang tidak kompeten dan/atau Undang-Undang Anti Korupsi bagi siapapun yang terbukti memasukkan personal interest ke dalam kebijakan-kebijakan yang diambil.

2. Hindari kerancuan pendapat orang per orang dengan cara menerapkan prinsip kesetaraan profesi dalam setiap menghadirkan ahli. Untuk kasus penanganan krisis tiada ahlinya kecuali central bankers negara-negara lain yang pernah mengalami hal serupa.

3. Susun protokol penanganan krisis karena krisis bisa datang kapan saja. Dalam protokol tersebut berikan kewenangan yang cukup kpd otoritas untuk bisa sigap bertindak, dan sedapat mungkin jauhi pendekatan-pendekatan birokratis karena krisis adalah emergency.


Umbul Sawunggaling
Jl Tebet Timur, Jakarta Selatan
galing_cantrik@yahoo.co.id
082148579355

(wwn/wwn)