Kolom

Mendudukkan Kembali Hukum Penegakan Protokol Kesehatan

M Reza Baihaki - detikNews
Kamis, 17 Des 2020 13:00 WIB
Rizieq Shihab menjadi tersangka atas penyelenggaraan kerumunan di masa pandemi (Foto: Donny Indra Ramadhan)
Jakarta -
Kepolisian Republik Indonesia telah menetapkan status tersangka kepada Rizieq Shihab (HRS) dengan dasar bahwa yang bersangkutan melanggar ketentuan Pasal 160, 216 Kitab Undang-Undang Hukum Pidana (KUHP) Jo Undang-Undang Kekarantinaan Nasional. Lebih lanjut, berdasarkan uraian kepolisian, sebelumnya HRS juga dinilai beberapa kali mangkir dari pemanggilan oleh kepolisian atas dasar penyelenggaraan kegiatan maulid serta tidak mengindahkan pemeriksaan yang dilakukan kepolisian. Bahkan lebih jauh lagi, asumsi dasar penetapan tersangka ini tidak terlepas dari adanya dugaan penyerangan terhadap petugas kepolisian di KM 55 Tol Cikampek.

Artikel ini tidak akan membahas semua permasalahan yang terjadi, melainkan akan terfokus pada penetapan tersangka oleh kepolisian yang dikaitkan dengan pelanggaran atas protokol kesehatan. Mengingat, pemanggilan HRS oleh pihak kepolisian adalah mengenai dugaan delik pidana, sebab tidak ada satu pun instrumen yang membenarkan kepolisian untuk memanggil dan memeriksa kecuali untuk kepentingan penyelidikan penyidikan dalam peristiwa tindak pidana.

Lebih lanjut, artikel ini juga didorong pada realitas selama ini, karena diskursus dalam media nasional maupun lokal, terhadap isu ini hanya terbatas pada pelanggaran protokol kesehatan semata, tanpa terlebih dahulu mengidentifikasi instrumen hukum apa yang digunakan dalam penerapan protokol kesehatan, apakah perdata, administrasi, atau bahkan hukum pidana.

Kegagalan dalam memahami penegakan hukum dalam penanganan protokol kesehatan selama ini berimbas pada asumsi tebang pilih dalam pemberian sanksi bahkan terhadap penegakan hukum. Penting untuk ditegaskan juga, bahwa tulisan ini tidak terafiliasi pada kepentingan ataupun manuver politik mana pun, melainkan didasari pada isu penegakan hukum yang berlangsung saat ini.

Jika menggunakan pendekatan teori hukum murni (the pure of theory) Hans Kelsen, tulisan ini dimaksudkan untuk memisahkan unsur-unsur selain unsur hukum, juga moralitas yang dimiliki oleh penegak hukum dan subjek hukum lainnya, bahkan konsep hukum yang seharusnya. Dengan demikian pemaparan akan terfokus pada hukum normatif yang berlaku (positif) secara murni tanpa kaitannya dengan unsur selain hukum.

Instrumen Hukum

Hal yang harus dipertegas pertama dan utama dalam isu ini adalah mengenai instrumen apakah yang digunakan dalam penanganan protokol kesehatan di Indonesia. Apakah instrumen hukum perdata, administrasi atau hukum pidana atau bahkan ketiganya?

Jika merefleksikan kembali pada awal masa penanganan Covid-19, Presiden menetapkan Keputusan Presiden (Kepres) Nomor 11 Tahun 2020 tentang Darurat Kesehatan Masyarakat. Lebih lanjut, Kepres tersebut dalam konteks hukum termasuk dalam jenis ketetapan (bessiking) sehingga bukan merupakan norma peraturan yang mengatur secara umum (regeling) layaknya Undang-Undang.

Namun kendati demikian, keputusan tersebut yang kemudian pada prinsipnya menjadi dasar dalam materi peraturan perundang-undangan yang lahir dalam masa Covid-19, seperti Perppu mengenai Stabilitas Keuangan serta Perppu Penundaan Pemilihan Kepala Daerah. Bahkan lebih lanjut, melalui Kepres tersebut lahirlah beberapa ketentuan perundang-undangan di bawah undang-undang, termasuk dalam hal ini adalah protokol kesehatan.

Selanjutnya berkaitan dengan instrumen undang-undang, apakah dalam hal ini pemerintah menggunakan UU 6 tahun 2018 tentang Karantina Kesehatan atau instrumen UU 24 Tahun 2007 tentang Penanggulangan Bencana. Sejak awal pemerintah tidak menegaskan undang-undang mana yang ditentukan, mengingat jika menggunakan UU Karantina, tanggung jawab kekarantinaan sepenuhnya berada pada pemerintah, begitu juga dengan UU Bencana yang tidak memberikan istilah protokol kesehatan, ataupun bahkan memperkenalkan istilah Pembatasan Sosial Bersekala Besar (PSBB).

PSBB baru lahir dari Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 21 Tahun 2020 tentang PSBB. Lebih lanjut dalam regulasi tersebut tidak satu pun ditegaskan adanya instrumen sanksi, baik bersifat perdata, administrasi, maupun pidana. Ketentuan instrumen hukum yang menetapkan sanksi justru hanya tercantum dalam Instruksi Presiden Nomor 6 Tahun 2020 tentang Peningkatan Disiplin dan Penegakan Hukum Protokol Kesehatan dalam Pencegahan dan Pengendalian Corona Virus Disease 2019, yang ditandatangi oleh Presiden pada 4 Agustus 2020.

Lebih lanjut ketentuan sanksi tersebut secara hierarkis dituangkan dalam "diktum kedua" angka 6 dengan menyebutkan: sanksi sebagaimana dimaksud pada angka 5 berupa, teguran lisan/teguran tertulis, kerja sosial, denda administratif, hingga pada penghentian atau penutupan sementara penyelenggaraan usaha.

Berdasarkan uraian tersebut terlihat bahwa; pertama, instrumen/dasar hukum protokol kesehatan bukan berada dalam undang-undang, melainkan ketetapan/kebijakan.

Lebih lanjut, secara leksikal istilah "protokol" juga dipersamakan dengan "surat edaran", "instruksi", dan "imbauan" adalah produk hukum yang acapkali diterbitkan lembaga pemerintah atau lembaga negara lain yang bersifat independen yang dalam hukum administrasi negara dan hukum tata negara. Jenis-jenis produk hukum semacam itu disebut sebagai peraturan kebijakan (beleidsregel) sehingga tidak mungkin memuat norma pidana. (Jimly Ashiddiqie, Perihal Perundang-Undangan, 2010).

Kedua, secara sekuensial, dalam hal terjadinya pelanggaran atas protokol kesehatan, maka sanksi yang berlaku adalah sanksi administratif, seperti yang dituangkan dalam Instruksi Presiden. Lebih lanjut, pemberlakuan sanksi administratif dapat dilakukan setidaknya mulai dari yang paling ringan seperti teguran lisan/tulis hingga pada yang paling tinggi yaitu tindakan pemerintah berupa paksaan, baik membubarkan, atau bahkan menghentikan kegiatan.

Dengan demikian, jika yang digunakan oleh pemerintah justru sanksi berupa pidana, maka tentu akan menemukan kesulitan dalam menentukan unsur delik dalam protokol kesehatan.

Dalam perspektif teoritis harus dilihat bahwa terdapat pembedaan yang sangat jelas antara sanksi administratif dan sanksi dalam hukum pidana. Sanksi administratif ditujukan kepada perbuatan pelanggarannya, sedangkan sanksi pidana ditujukan kepada si pelanggar dengan memberikan hukuman berupa penjatuhan nestapa. Sanksi administratif dimaksudkan agar perbuatan pelanggaran itu dihentikan, dengan demikian sifat sanksi adalah reparatoir artinya memulihkan keadaan semula.

Di sampiing itu perbedaan antara sanksi pidana dan sanksi administrasi ialah tindakan penegakan hukumnya. Sanksi administrasi diterapkan oleh pejabat tata usaha negara tanpa melalui prosedur pengadilan, sedangkan sanksi pidana hanya dijatuhkan oleh hakim melalui proses pidana (Philipus M Hajon, 2015)

Ketiga, penarikan norma administrasi (pelanggaran protokol kesehatan) ke dalam hukum pidana secara naratif akan menciptakan asumsi berupa kriminalisasi (norma), mengingat norma protokol kesehatan tidak secara explicit verbis dituangkan dalam peraturan (regeling) undang-undang bahkan dalam hal rumusannya diadaptasi dalam kebiasaan masyarakat nasional.

Sebagai catatan, penting untuk ditegaskan bahwa tidak mudah untuk menentukan perbuatan mana yang dipandang tercela sehingga harus dijatuhkan nestapa; hal inilah yang menjadi tugas terberat para legislator (MR. Roeslan Saleh, 1980).

Dengan demikian penting untuk kembali mendudukkan instrumen hukum dalam penegakan protokol kesehatan secara proporsional. Sebab sistem hukum yang berlaku di Indonesia tidak hanya semata hukum pidana, yang seakan merajai seluruh sistem hukum nasional. Diperlukan kejernihan untuk mengidentifikasi sebuah persoalan hukum apakah harus diperlakukan secara perdata, administrasi, atau pidana, sehingga kekacauan dalam konteks bernegara saat ini tidak harus terjadi.

M Reza Baihaki peneliti di Pusat Studi Konstitusi dan Legislasi Nasional Fakultas Syariah dan Hukum UIN Jakarta, mahasiswa Program Magister Hukum Kenegaraan Universitas Indonesia

(mmu/mmu)