Mengkritisi Wacana Menghidupkan Kembali GBHN

MPR kembali mengemukakan gagasan untuk melakukan perubahan ke-5 (kelima) terhadap UUD 1945. Salah satu wacana yang digulirkan yaitu menghidupkan kembali kewenangan MPR untuk membentuk Garis-Garis Besar Haluan Negara (GBHN). MPR mengusulkan desain baru pengaturan GBHN yang nantinya akan berisi pedoman-pedoman bagi arah pembangunan nasional (Pola Pembangunan Nasional Model GBHN).

Terdapat 2 (dua) tujuan dilemparkannya gagasan ini. Pertama, untuk menciptakan sistem pembangunan nasional yang lebih konsisten dikarenakan pola pembangunan nasional saat ini yang cenderung berubah-ubah sesuai visi, misi, dan arah politik presiden/kepala daerah. Kedua, untuk menciptakan sistem pembangunan nasional yang berkesinambungan (terintegrasi) antara pusat dan daerah.

Namun, gagasan ini masih berupa kerangka besar dan belum menyentuh aspek teknis pengaturan dan pelaksanaan kewenangan. Padahal, jika ditelaah lebih lanjut, terdapat beberapa problematika yang berpotensi muncul akibat diterapkannya pola pembangunan model GBHN ini, yang justru dapat memunculkan problematika ketatanegaraan baru ke depan.

Terdapat 3 (tiga) problematika yang berpotensi timbul akibat penerapan pola pembangunan nasional model GBHN ini. Pertama, problematika politis. Salah satu kritikan MPR terkait sistem pembangunan nasional saat ini adalah tidak adanya konsistensi terkait arah pembangunan nasional karena menyesuaikan dengan kepentingan politik presiden/kepala daerah. Namun, penentuan arah pembangunan nasional melalui GBHN nantinya juga tidak menjamin terwujudnya arah pembangunan yang konsisten.

Hal ini karena pembentukan GBHN di tangan MPR sangat dipengaruhi oleh kepentingan politik penguasa pada saat GBHN itu dibentuk. Dalil ini dibuktikan dengan komposisi keanggotaan MPR yang didominasi oleh kekuatan politik (political representation). Hanya 1/3 keanggotaan MPR yang mewakili kekuasaan non-politik melalui DPD (teritorial representation) (Pasal 22D ayat (2) UUD 1945).

Besarnya dominasi politik dalam pembentukan GBHN juga dapat mengakibatkan tersisihnya kepentingan daerah yang tidak berkesesuaian dengan kepentingan mayoritas politik di MPR. Hal ini dapat memperbesar potensi disintegrasi pembangunan pusat dengan daerah. Terlebih lagi, pembentukan GBHN murni menjadi kewenangan tunggal MPR. Kondisi ini juga dapat menciptakan pemusatan kekuasaan di tangan MPR sehingga mengingkari prinsip checks and balances yang menjadi bangunan dasar hubungan antar kekuasaan negara di Indonesia pasca reformasi.

Kedua, problematika yuridis. Pengaturan GBHN nantinya haruslah dituangkan dalam suatu produk hukum tertentu. Produk hukum yang dapat dikeluarkan oleh MPR saat ini hanyalah Ketetapan MPR (Tap MPR, lihat UU No. 12 Tahun 2011). Namun, politik hukum amandemen UUD 1945 telah merubah kewenangan MPR sehingga tidak lagi memiliki kewenangan untuk mengeluarkan Tap MPR yang bersifat mengatur (regeling).

Padahal, sebagai pedoman arah pembangunan nasional, GBHN nantinya haruslah memiliki daya ikat secara umum agar dapat dijadikan pedoman arah pembangunan bagi lembaga negara lainnya. Namun, jika MPR nantinya diberikan kewenangan untuk mengeluarkan Tap MPR yang bersifat mengatur, hal ini tentunya akan mengingkari semangat amandemen UUD 1945 yang telah melucuti kewenangan MPR untuk mengeluarkan Tap MPR yang bersifat mengatur.

Ketiga, problematika pengawasan (control mechanism). GBHN yang dikonsepkan sebagai pedoman pembangunan nasional tentu membutuhkan mekanisme pengawasan agar pelaksanaan pembangunan nasional tetap berjalan sesuai pedoman yang telah ditetapkan dalam GBHN. Kemudian, yang menjadi pertanyaan, di lembaga manakah pengawasan ini diletakkan?

Dalam batas penalaran yang wajar, sebagai lembaga pembentuk GBHN, maka MPR dimungkinkan menjadi lembaga yang diberikan kewenangan untuk mengawasi pelaksanaan pembangunan nasional. Namun, peletakan pengawasan secara tunggal di tangan MPR ini dapat membuka celah penyalahgunaan kekuasaan. Susunan MPR yang didominasi oleh kekuatan politik serta pengaturan GBHN yang bersifat umum dapat memicu subjektivitas penilaian yang dapat dijadikan dalih untuk menganulir pelaksanaan pembangunan (pusat maupun daerah) yang tidak berkesesuaian dengan kepentingan politik MPR.

Kondisi ini tentunya bertentangan dengan prinsip checks and balances yang dibangun dalam hubungan pelaksanaan antarcabang kekuasaan negara serta dapat mengintervensi kemandirian daerah untuk melaksanakan pembangunan berdasarkan hak otonomi daerah.

Gagasan MPR untuk menerapkan pola pembangunan nasional model GBHN terlihat tidak mampu menjawab problematika sistem pembangunan nasional yang ada dan justru akan menimbulkan problematika ketatanegaraan baru. Oleh karena itu, saya memberikan 4 rekomendasi yang solutif dan aplikabel. Pertama, redesain pembentukan UU RPJPN melalui model tripartid dengan melibatkan DPD.

Saat ini, pedoman pelaksanaan pembangunan diatur menggunakan UU Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional (UU RPJPN) sebagai pedoman pembangunan nasional. Pengaturan pembentukan UU RPJPN melalui model Tripartid nantinya akan dilakukan secara bersama oleh 3 (tiga) lembaga yaitu, presiden (perwakilan eksekutif), DPR (Political representation), serta DPD (Teritorial representation). Model ini lebih mencerminkan prinsip checks and balances serta memberikan ruang yang besar bagi daerah untuk menyalurkan aspirasi pembangunan daerah di tingkat nasional melalui DPD guna menghindari disintegrasi pembangunan di daerah.

Kedua, penguatan kelembagaan DPD melalui redesain pengaturan keanggotaan DPD. Saat ini jumlah DPD hanya 1/3 dari jumlah DPR (Pasal 22D ayat (2) UUD 1945). Implikasinya, DPD tidak memiliki kedudukan yang kuat untuk mengimbangi kekuatan politik yang dicerminkan Presiden dan DPR. Oleh karena itu, ke depan jumlah keanggotaan DPD perlu diseimbangkan dengan jumlah keanggotaan DPR. Hal ini untuk mengimbangi dominasi kekuatan politik yang dicerminkan oleh Presiden dan DPR serta untuk meningkatkan ruang aspirasi pembangunan daerah di tingkat nasional.

Ketiga, penguatan kewenangan pengawasan oleh DPR dan DPD. UU RPJPN sebagai pedoman pembangunan nasional akan dijabarkan dan dilaksanakan oleh pemerintah pusat dan daerah melalui peraturan pelaksanaannya. Guna menciptakan konsistensi, maka DPR dan DPD nantinya perlu diberikan ruang pengawasan terhadap pelaksanaan pembangunan (mengacu pada UU RPJPN) yang dilakukan oleh pemerintah pusat. Pelaksanaan pengawasan ini dilaksanakan melalui hak interpelasi, angket, dan menyatakan pendapat yang ujungnya adalah pengajuan impeachment terhadap presiden.

Berkaitan dengan pemerintah daerah, maka ruang pengawasan dapat dilakukan melalui mekanisme pengujian terhadap produk hukum daerah baik melalui mekanisme executive preview (UU 23 Tahun 2014) serta melalui mekanisme judicial review oleh MA (Pasal 24A UUD 1945). Pola pengawasan ini jauh lebih mencerminkan prinsip checks and balances.

Keempat, perubahan paradigma pembangunan nasional secara bottom up. Pola pembangunan nasional saat ini cenderung bersifat top down melalui pembentukan pedoman pembangunan nasional oleh pemerintah pusat yang kemudian dilaksanakan oleh pemerintah di bawahnya. Konsep ini cenderung mempersempit aspirasi daerah sehingga mengakibatkan adanya ketidaksesuaian antara pola pembangunan di daerah dengan di pusat. Oleh karena itu, ke depan pembentukan pedoman pembangunan nasional perlu dibangun dari bawah dengan memperhatikan aspirasi dan keinginan daerah (bottom up) yang disuarakan melalui DPD.

Yang menjadi catatan penting, keempat solusi ini membutuhkan penguatan kewenangan DPD baik di level UUD maupun di UU. Pemerintah perlu memberikan ruang penguatan bagi DPD sebagai penyeimbang kekuatan politik serta untuk meningkatkan aspirasi daerah di tingkat nasional guna penguatan sistem pembangunan nasional ke depan.