Hari ini, perdagangan dan penanaman modal asing tidak lagi netral terhadap keamanan. Indonesia butuh kebijakan luar negeri yang saling terintegrasi dengan kebijakan ekonomi, dan sebaliknya.
Presiden melantik Menteri Luar Negeri yang baru, Arrmanatha Nasir, saat batas antara urusan ekonomi dan keamanan semakin kabur. Tantangan Indonesia sudah bukan lagi bagaimana cara memperluas akses produk kelapa sawit, atau menarik lebih banyak modal asing dalam rangka hilirisasi sumber daya mineral. Pertanyaan yang cukup sulit, bagaimana memastikan keterbukaan ekonomi tanpa menciptakan kerentanan baru.
Persoalan ini membawa Indonesia pada isu yang relative jarang didiskusikan di Jakarta, soal keamanan ekonomi (economic security). Latar belakang dan rekam jejak Menlu yang Baru terlihat relevan dengan persinggungan tersebut.
Perdagangan dan Keamanan
Selama ini, Jakarta lebih tertarik dengan angka. Berapa modal asing yang masuk, bagaimana perkembangan ekspor dibandingkan impor, atau berapa banyak lapangan kerja yang tercipta.
Tentu parameter-parameter tersebut penting. Namun, dalam satu dekade terakhir, ada kasus-kasus, yang jumlahnya relatif terbatas, ketika perdagangan dan penanaman modal asing malah menjadi sumber kerentanan strategis bagi negara.
Partisipasi Indonesia sebagai pihak ketiga dalam sejumlah sengketa di WTO mengenai pengecualian keamanan (national security exceptions), mungkin bisa menjadi ilustrasi mengenai sikap dan posisi Jakarta selama ini.
Indonesia tidak tercatat sebagai pihak ketiga dalam dua kasus penting. Pertama, Russia-Traffic in Transit. Dalam sengketa ini, Panel WTO untuk pertama kalinya harus menafsirkan sampai sejauh mana suatu negara dapat menggunakan pengecualian keamanan untuk melegitimasi kebijakan ekonomi yang pada prinsipnya bertentangan dengan kewajiban perdagangan antar negara.
Indonesia juga tidak tercatat dalam US-Origin Marking. Ketika panel kembali berhadapan dengan pertanyaan: seberapa jauh klaim keamanan nasional untuk urusan-urusan menyangkut perdagangan merupakan self-judging, dan seberapa jauh klaim itu masih dapat diuji di WTO.
Tentu, partisipasi sebagai pihak ketiga memang bukan satu-satunya ukuran menilai perhatian suatu negara terhadap suatu isu. Namun, pola partisipasi Indonesia menjadi menarik untuk dibandingkan. Singapura, dan sejumlah mitra kita di BRICS seperti India, dan Brasil misalnya, kerap menjadi pihak ketiga dalam kasus-kasus terkait.
Pihak ketiga bukan cuma menonton sengketa negara lain. Mereka memiliki kepentingan substansial dalam sengketa. Lebih jauh, posisi ini menawarkan kesempatan untuk berpartisipasi langsung dalam proses sengketa, termasuk menyampaikan posisi negara kepada panel.
Keterlibatan ini juga menjadi salah satu cara bagi negara untuk mengikuti dari dekat bagaimana interpretasi atas regulasi WTO berkembang dan kelak diterjemahkan dalam kebijakan ekonomi di kemudian hari.
Mereview Penanaman Modal Asing
Hal yang sama terlihat dalam konteks investasi asing. Indonesia memang membutuhkan PMA dan tetap berkepentingan mempertahankan keterbukaan ekonomi. Namun, keterbukaan tidak berarti setiap transaksi harus diperlakukan seolah-olah punya karakter risiko yang sama. Letak masalahnya, Indonesia belum memiliki mekanisme review investasi asing yang terlembagakan.
Bagi sebagian kalangan, ketiadaan mekanisme tersebut kadang dibaca sebagai bentuk "keterbukaan" terhadap investor. Padahal sebaliknya, review yang terlembagakan bisa meningkatkan kepastian. Investor mengetahui sejak awal transaksi seperti apa yang berpotensi direview. Pemerintah, pada sisi lain, memiliki prosedur yang terukur ketika penanaman modal masuk ke sektor-sektor dan urusan yang dianggap strategis.
Dalam konteks Indonesia, mekanisme review menjadi lebih penting, karena karena tiga istilah begitu mudah muncul dalam perdebatan mengenai investasi asing: "kedaulatan nasional", "kepentingan nasional" dan "keamanan nasional".
Penggunaan ketiga istilah tersebut dalam keputusan-keputusan ekonomi perlu ditempatkan dalam prosedur, kriteria, dan mekanisme yang jelas. Tanpa itu, alasan keamanan justru dapat menciptakan ketidakpastian baru bagi investor di kemudian hari.
Menariknya, mekanisme ini sebenarnya telah muncul dalam beberapa perjanjian ekonomi bilateral Indonesia, walaupun belum setara.
Dalam Comprehensive Economic Partnership Agreement (CEPA) Indonesia-Australia dan CEPA Indonesia-Kanada misalnya, kasus-kasus yang menyangkut keputusan FIRB -lembaga review investasi di Australia dan ICA -lembaga review investasi di Kanada, dikecualikan dari mekanisme sengketa investor-negara (ISDS).
Dengan demikian, investor Indonesia yang tersangkut Keputusan FIRB atau ICA, tidak dapat menggunakan mekanisme ISDS untuk menggugat keputusan tersebut termasuk dalam pengecualian dalam perjanjian.
Ketentuan semacam ini juga penting dilihat dari perspektif Indonesia sebagai negara asal penanaman modal. Satu atau dua dekade ke depan, Danantara sangat mungkin melakukan ekspansi investasi ke berbagai negara. Investasi yang melibatkan BUMN atau entitas yang memiliki keterkaitan dengan negara biasanya menghadapi sensitivitas politik dan keamanan yang lebih tinggi ketika berhadapan dengan mekanisme review investasi.
Karena itu, pengecualian terhadap ISDS dalam keputusan peninjauan investasi perlu diperhatikan bukan hanya sebagai persoalan perlindungan investor Indonesia di luar negeri saat ini, namun juga sebagai isu yang dapat memengaruhi ruang perlindungan hukum bagi ekspansi Danantara di masa depan.
Lebih menarik lagi, perjanjian ini telah mengantisipasi kemungkinan Indonesia membentuk lembaga serupa dengan FIRB. Apabila dibentuk, keputusan lembaga tersebut juga dikecualikan dari ISDS.
Yang menjadi ironi, urgensi mengenai mekanisme review ini malah muncul dari Washington, bukan inisiatif Jakarta. Dalam Agreement on Reciprocal Trade (ART) Indonesia-Amerika Serikat yang ditandatangani pada Februari lalu, ada pasal yang secara eksplisit memuat kewajiban Indonesia untuk mengadopsi mekanisme review investasi, dan harus bekerjasama dengan Washington soal hal ini.
Pertanyaan yang lebih sulit: seperti apa desain kelembagaan ala Indonesia? dan bagaimana memastikan review tidak dianggap "menargetkan" negara tertentu? Mengingat instrument ini, sebagaimana instrument keamanan ekonomi lainnya seperti pembatasan ekspor dan pembatasan impor, sensitive dengan rivalitas Negara Adidaya.
Peran Kemlu
Pada titik ini, posisi Kemlu menjadi penting. Kemlu memang tidak mesti menjadi lead atau koordinator dalam mekanisme ini. Salah satu temuan saya, desain kelembagaan di tiap negara berbeda-beda dan umumnya melibatkan lembaga ekonomi sekaligus keamanan.
Namun, keputusan untuk menyetujui, memberi syarat, atau menolak suatu investasi tidak pernah sepenuhnya menjadi urusan domestik. Karena itu, Kemlu perlu berada dalam proses pengambilan keputusan, bukan untuk menilai investasi semata-mata sebagai risiko atau keuntungan, melainkan untuk membantu Presiden membaca konsekuensinya terhadap hubungan bilateral dan komitmen internasional Indonesia. Sudah tentu peran tersebut tidak mudah.
Denny Indra Sukmawan. Mahasiswa PhD Politik dan Hubungan Internasional, sedang meneliti Trade & Investment Controls on Security Grounds di University of Liverpool.
Simak juga Video: Ekonom Bicara Faktor-faktor Pendorong Pertumbuhan Ekonomi Indonesia 5,61 Persen
(rdp/imk)