81 Tahun MPR: Rumah yang Belum Selesai Dibangun

Prolog

Usia 81 tahun MPR yang setiap tahunnya diperingati hari lahirnya pada tanggal 29 Agustus bukanlah peringatan ulang tahun pada lembaga, bukan pula usia sebuah nomenklatur atau nama. MPR dalam bentuknya yang sekarang lebih muda dari itu; MPRS baru dibentuk pada 1959, dan majelis yang bersidang berdasarkan hasil pemilihan umum baru terwujud pada dekade berikutnya. Yang berusia 81 tahun adalah gagasannya, keyakinan bahwa sebuah bangsa yang baru saja memproklamasikan diri memerlukan satu ruang tempat seluruh kehendaknya dapat berkumpul dan berbicara sebagai satu suara.

Menghitung usia dari Sidang Pertama Komite Nasional Indonesia Pusat (KNIP) pada 29 Agustus 1945 adalah pilihan historiografis, bukan pernyataan tentang kesinambungan kelembagaan. Tetapi justru karena itu penghitungan tersebut jujur pada hakikat persoalannya. Yang diwarisi MPR dari KNIP bukanlah struktur, melainkan sebuah pertanyaan yang belum pernah benar-benar tuntas dijawab dalam delapan dekade, di mana, secara kelembagaan, sebuah bangsa menyimpan kedaulatannya?

Peringatan yang jujur bukanlah peringatan yang merayakan jawaban, melainkan yang berani mengulang pertanyaannya.

Warisan Dua Original Intent

Kesalahan paling umum dalam wacana ketatanegaraan kita adalah memperlakukan 'original intent' MPR seolah-olah ia tunggal dan berhenti di tahun 1945. Padahal, Indonesia memiliki dua momen konstitusional yang keduanya otentik.

Pertama, rumusan yang paling sering dikutip justru bukan berasal dari batang tubuh UUD 1945, melainkan dari Penjelasan UUD 1945. Kedaulatan rakyat dipegang oleh suatu badan bernama Majelis Permusyawaratan Rakyat, sebagai penjelmaan seluruh rakyat Indonesia - Vertretungsorgandes Willens des Staatsvolkes. Frasa Jerman itu bukan hiasan. Ia menandai akar teoritik gagasan Soepomo pada Sidang BPUPKI: negara sebagai kesatuan organik, dan Majelis sebagai organ tempat kehendak rakyat-negara itu memperoleh bentuk.

Dari sana mengalir tiga konsekuensi desain yang koheren satu sama lain:

1. Komposisi Keanggotaan MPR yang merupakan penjelmaan seluruh rakyat Indonesia. Pasal 2 ayat (1) UUD 1945 menegaskan Majelis dari anggota DPR ditambah utusan daerah dan utusan golongan. Logikanya bukan efisiensi legislatif, melainkan kelengkapan representasi: seluruh daerah dan seluruh golongan harus punya wakil, sebab yang hendak dijelmakan adalah bangsa, bukan konstituen elektoral.

2. Kewenangan MPR Lebih Bersifat Konstitutif, Bukan Legislatif. Majelis menetapkan Undang-Undang Dasar dan garis-garis besar haluan negara, serta memilih Presiden dan Wakil Presiden. Ia tidak membentuk undang-undang. Ini penting dan sering dilupakan: sejak awal MPR tidak pernah dirancang sebagai kamar legislatif. Ia dirancang sebagai organ pembentuk, bukan organ pembuat.

3. Waktu Persidangan yang Jarang. Sidang MPR sedikitnya sekali dalam lima tahun. Sebuah organ yang bersidang sekali dalam satu siklus kekuasaan jelas tidak dimaksudkan untuk memerintah sehari-hari. Ia dimaksudkan untuk hadir pada momen-momen yang menentukan.

Kedua, perubahan UUD NRI Tahun 1945 dalam empat tahap membongkar premis pertama dan menggantinya dengan premis yang berbeda secara mendasar. Pasal 1 ayat (2) UUD NRI Tahun 1945 tidak lagi menyatakan kedaulatan dilakukan sepenuhnya oleh MPR, melainkan dilaksanakan menurut Undang Undang Dasar.

Konsekuensinya radikal kedaulatan rakyat tidak lagi disimpan di satu kelembagaan; namun didistribusikan ke seluruh organ negara sesuai mandat konstitusi. Presiden dipilih langsung oleh rakyat, bukan oleh Majelis. Utusan golongan dihapus; utusan daerah berubah menjadi DPD yang dipilih. Doktrin lembaga tertinggi negara ditanggalkan.

Risalah PAH I Badan Pekerja MPR merekam bahwa hasil ini bukan kemenangan satu konsep atas konsep lain, melainkan kompromi antara beberapa desain yang tidak sepenuhnya berdamai: gagasan mempertahankan supremasi Majelis, gagasan bikameralisme penuh, dan gagasan menghapus Majelis sama sekali. Yang lahir dari kompromi itu adalah lembaga yang tidak masuk kategori mana pun secara rapi - bukan kamar ketiga, bukan bikameral murni, bukan pula lembaga tertinggi.

Sebagian ahli menyebutnya sui generis; sebagian menyebutnya bikameralisme yang tidak lengkap; sebagian lagi, dengan lebih tajam, menyebutnya reformasi tanpa konsep tunggal. Satu detail teknis punya akibat besar dan jarang dibicarakan: sejak Perubahan Keempat, Penjelasan tidak lagi menjadi bagian dari Undang-Undang Dasar. Artinya, kalimat paling indah tentang MPR sebagai penjelmaan seluruh rakyat Indonesia kini secara yuridis bukan norma. Ia adalah warisan intelektual, bukan dasar kewenangan.

Perbedaan yang Menentukan

Setiap kali MPR sebagai 'rumah kebangsaan' dibicarakan dengan nostalgia pada rumusan UUD 1945, kita sedang mengambil energi retoris dari teks yang telah dicabut keberlakuannya. Hal Itu tidak serta merta salah - sebuah bangsa berhak memelihara ingatan normatifnya. Tetapi ia menjadi salah ketika nostalgia menggantikan argumen, dan ketika kerinduan pada kedudukan lama dipakai untuk menghindari pekerjaan merumuskan kedudukan baru. Original intent yang mengikat hari ini adalah original intent hasil perubahan UUD NRI Tahun 1945. Dan justru di sanalah, sesungguhnya, terdapat ruang yang jauh lebih menarik daripada yang selama ini kita akui.

Apa Sebenarnya Yang Dijaga MPR Sebagai Rumah Kebangsaan?

Visi resmi MPR merumuskan diri sebagai rumah kebangsaan, pengawal konstitusi, dan penjaga kedaulatan rakyat. Rumusan ini kuat secara simbolik. Persoalannya bersifat konseptual: frasa "rumah kebangsaan" belum memiliki sandaran kewenangan yang jelas. Sebuah lembaga negara hidup dari kompetensi, bukan dari deskripsi diri. Ketika kompetensi menyusut sementara kebutuhan akan makna tetap, godaan terbesarnya adalah mengisi kekosongan itu dengan seremoni.

Rumah kebangsaan lalu berisiko dipahami sebagai tuan rumah acara kebangsaan - penyelenggara forum, sosialisasi, dan perlombaan - yang semuanya bermanfaat, tetapi tidak satu pun merupakan kewenangan ketatanegaraan. Padahal ada tafsir yang jauh lebih kokoh, dan tafsir itu tersedia di dalam konstitusi yang berlaku sekarang. MPR adalah satu-satunya organ dalam sistem ketatanegaraan Indonesia yang memegang kekuasaan pembentuk konstitusi (constituent power), bukan sekadar kekuasaan yang dibentuk konstitusi (constituted power).

Memperhatikan kewenangan MPR yang tertuang dalam UUD NRI Tahun 1945, betapa semuanya berada di luar politik sehari-hari:

1. Pasal 3 ayat (1) jo. Pasal 37 UUD NRI Tahun 1945 - kewenangan untuk mengubah dan menetapkan Undang-Undang Dasar.

2. Pasal 37 ayat (5) UUD NRI Tahun 1945 - MPR bertindak sebagai penjaga klausul yang tidak dapat diubah: bentuk Negara Kesatuan Republik Indonesia. Indonesia memiliki eternity clause (non amendment articles), dan MPR-lah lembaga yang berdiri depannya.

3. Pasal 3 ayat (2) UUD NRI Tahun 1945 - melantik Presiden dan Wakil Presiden. Kewenangan ini bukan semata-mata acara kenegaraan biasa, namun merupakan momen ketika mandat rakyat dikukuhkan kepada kepala negara.

4. Pasal 7B jo. Pasal 3 ayat (3) UUD NRI Tahun 1945 - MPR berwenang memutus usul pemberhentian Presiden setelah putusan Mahkamah Konstitusi.

5. Pasal 8 - mengisi kekosongan jabatan Presiden dan/atau Wakil Presiden.

Dibaca sebagai satu kesatuan, pola yang muncul sangat jelas dan sangat konsisten dengan desain 1945: MPR adalah lembaga yang tidak mengurus keadaan biasa, melainkan keadaan yang menentukan. MPR bukan puncak hierarki, tetapi MPR adalah titik terakhir.

Bukan lembaga tertinggi, melainkan lembaga terakhir. Inilah makna 'rumah kebangsaan' yang punya daya hukum. Rumah tempat bangsa menyimpan kekuasaan pembentuk konstitusinya, dan rumah tempat bangsa kembali ketika mekanisme biasa tidak lagi memadai. Rumah tidak dinilai dari seberapa sering ia ramai, melainkan dari apakah ia berdiri kokoh ketika dibutuhkan.

Tesis untuk MPR ke Depan

Tesis 1 - Dari "Lembaga Tertinggi" ke "Lembaga Terakhir"

Wacana pengembalian status MPR sebagai lembaga tertinggi negara sudah sepatutnya diakhiri. Bukan lantaran tabu untuk didiskusikan, tetapi perdebatan ini justru menjebak alam pikir ketatanegaraan kita pada paradigma yang keliru, mengingat struktur republik modern tidak lagi menganut hierarki piramida. Jauh lebih relevan dan menjanjikan apabila kita memosisikan MPR secara definitif: sebagai satu-satunya pemegang otoritas pengubah konstitusi dan forum pamungkas saat terjadi krisis tata negara.

Dengan kerangka pikir ini, minimnya intensitas sidang MPR bukanlah sebuah kecacatan, melainkan karakter bawaan dari desain kelembagaannya-serupa dengan Bundesversammlung di Jerman.

Tesis 2 - Rumah Kebangsaan sebagai Forum Konsensus Jangka Panjang

Di tengah diskursus ketatanegaraan kita, wacana mengenai Pokok-Pokok Haluan Negara (PPHN) berdiri di persimpangan jalan yang menuntut kejujuran penuh dari dua sudut pandang yang berseberangan. Perdebatan ini bukanlah sekadar urusan pasal-pasal, melainkan tentang bagaimana republik ini menjaga ritme perjalanannya menuju masa depan.

Di satu sisi, kecemasan akan patahnya kesinambungan pembangunan menjadi motor penggerak utama para pendukung PPHN. Mereka melihat sebuah pola sejarah yang terus berulang: arah kapal Indonesia begitu rentan dibelokkan secara drastis setiap kali tongkat estafet kepemimpinan berganti. Dokumen perencanaan yang saat ini hanya berpayung undang-undang atau peraturan presiden dirasa terlampau rapuh, sangat mudah dirombak dan dianulir oleh pemenang pemilu berikutnya yang membawa ego visinya sendiri. Bagi kelompok ini, sebuah haluan negara yang dirumuskan oleh forum paling inklusif di republik ini adalah jawaban mutlak. Haluan tersebut diyakini mampu menjadi jangkar yang menjamin kontinuitas lintas rezim, menjaga napas panjang negara untuk menuntaskan agenda raksasa yang melampaui batas waktu satu periode jabatan-mulai dari kompleksitas transisi energi, manajemen ledakan demografi, hingga penyelesaian fondasi ibu kota negara yang baru.

Namun, di sisi yang berseberangan, kelompok penolak menyuarakan peringatan keras yang tak kalah krusial. Terkait dengan rantai logika ketatanegaraan yang tersembunyi di balik wacana haluan ini: sebuah ketetapan yang dilahirkan oleh MPR secara alamiah akan menuntut adanya mekanisme evaluasi. Evaluasi tersebut, pada gilirannya, tak pelak melahirkan kewajiban pertanggungjawaban. Pada titik krisis inilah - menuntut pertanggungjawaban seorang Presiden kepada MPR akan menyeret mundur jarum jam demokrasi kita, mengembalikan ketergantungan absolut eksekutif di bawah bayang-bayang majelis. Padahal, rantai subordinasi kelembagaan itulah yang justru hendak diputus mati dan dikubur ketika kita bersepakat memilih presiden secara langsung. Lebih jauh lagi, mereka menggugat urgensi wacana ini dengan sebuah logika praktis: jika panduan pembangunan itu dirasa cukup diwujudkan dalam produk undang-undang biasa, lantas untuk apa memaksakan sebuah amandemen konstitusi yang berisiko tinggi?

Di antara tarik-menarik dua kutub pemikiran ini, ada sebuah simpul filosofis yang sering terlewat dan harus diurai terlebih dahulu. Sebelum kita terburu-buru memihak, kita sebenarnya sedang dihadapkan pada satu pertanyaan fundamental terkait desain institusional: mungkinkah kita merancang sebuah haluan negara yang mengikat secara visi, tanpa harus menciptakan jebakan pertanggungjawaban politik? Sejarah ketatanegaraan dunia sebenarnya memiliki preseden untuk hal ini. Pengalaman Prancis melalui Pasal 18 konstitusinya memperlihatkan dengan elegan bahwa sebuah forum kebangsaan bisa saja mewujud sekadar menjadi mimbar kehormatan untuk menyuarakan arah masa depan negara, tanpa harus merosot wibawanya menjadi panggung penghakiman politik bagi presiden yang sedang menjabat. Praktik yang juga sudah dilakukan oleh Indonesia melalui Sidang Tahunan MPR.

Tesis 3 - Rumah Kebangsaan Memerlukan Ingatan Konstitusional

Original intent tidak berarti apa pun tanpa arsip. Indonesia beruntung: perubahan UUD NRI Tahun 1945 adalah salah satu proses konstitusional yang paling terdokumentasi di dunia - ribuan halaman risalah rapat PAH I, Badan Pekerja, Komisi, dan Sidang MPR, yang merekam bukan hanya keputusan tetapi juga usul yang gugur, posisi fraksi yang kalah, dan kompromi prosedural yang menjelaskan mengapa sebuah pasal berbunyi seperti sekarang.

Kekayaan itu belum bekerja sebagaimana mestinya. Risalah yang tidak diringkas tidak terbaca; yang tidak terbaca tidak dikutip; yang tidak dikutip tidak menjadi hukum yang hidup. Akibatnya, tafsir konstitusi kita sering bersandar pada ingatan kolektif yang samar, bukan pada rekaman otentik. Maka fungsi yang paling khas dan paling tidak tergantikan bagi MPR ke depan adalah menjadi kustodian memori konstitusional bangsa. MPR berkedudukan sebagai penyedia travaux préparatoires Indonesia yang terkurasi, terverifikasi, dan terbuka - bagi Mahkamah Konstitusi, bagi pembentuk undang-undang, bagi akademisi, dan bagi warga negara.

Konteks ini bukanlah pekerjaan seremonial. Ini pekerjaan yang, sekali dikerjakan dengan sungguh-sungguh, akan mengubah cara sebuah negara berdebat tentang dirinya sendiri.

V. Tesis 4 - Empat Pilar MPR

Melalui Putusan Nomor 100/PUU-XI/2013 yang dibacakan pada 3 April 2014, Mahkamah Konstitusi membatalkan frasa "empat pilar berbangsa dan bernegara" dalam Undang-Undang Partai Politik, dengan pertimbangan bahwa menempatkan Pancasila sebagai salah satu di antara empat pilar berpotensi mereduksi kedudukannya sebagai dasar negara.

Putusan itu tidak melarang program pendidikan kebangsaan MPR, dan program tersebut berlanjut dengan nomenklatur "Empat Pilar MPR RI". Tetapi ia menyisakan pekerjaan konseptual yang belum selesai - dan justru di situ letak peluangnya. Jika MPR memahami dirinya sebagai rumah ingatan konstitusional, maka programnya secara alamiah bergeser: dari sosialisasi nilai menjadi pendidikan konstitusi.

Konteks ini bukan mendorong untuk menghafal empat rumusan empat pilar, melainkan memahami mengapa sebuah pasal berbunyi demikian, apa yang diperdebatkan sebelum ia disepakati, dan pandangan mana yang diakomodir beserta alasannya. Warga negara yang memahami bahwa konstitusinya lahir dari perdebatan akan lebih setia kepadanya daripada warga negara yang hanya diajari bahwa konstitusinya suci. Kesetiaan yang lahir dari pemahaman lebih tahan uji daripada kesetiaan yang lahir dari pengulangan.