Meletakan Polri dalam Demokrasi

Gagasan menempatkan Kepolisian Negara Republik Indonesia di bawah kementerian mengemuka sebagai wacana alternatif tata kelola keamanan. Wacana ini didorong oleh keinginan memperkuat kontrol administratif dan menghindari dominasi eksekutif tunggal. Namun secara konstitusional dan filosofis, gagasan tersebut menyimpan persoalan mendasar.

Kepolisian bukan sekadar unit administrasi pemerintahan, melainkan pemegang kekuasaan koersif negara (coercive power) yang tidak bisa diperlakukan sama dengan lembaga teknis kementerian. Muncul pertanyaan utama : di mana seharusnya Polri diletakkan dalam bangunan ketatanegaraan negara demokratis yang menghormati negara hukum dan supremasi sipil?

Konstitusi dan Ranah Eksekutif

UUD 1945 menegaskan Presiden memegang kekuasaan pemerintahan menurut Undang-Undang Dasar (Pasal 4 ayat (1)), yang mencakup seluruh instrumen eksekutif, termasuk kepolisian sebagai alat negara di bidang keamanan dan ketertiban. Dalam berbagai literatur separation of powers, eksekutif dipahami sebagai pelaksana dan penegak hukum, sehingga lembaga penegak hukum secara konseptual ditempatkan dengan garis komando yang jelas kepada kepala eksekutif.

Montesquieu dalam The Spirit of Laws menegaskan perlunya pemisahan fungsi legislatif, eksekutif, dan yudikatif agar kebebasan politik terlindungi dari konsentrasi kekuasaan. Gagasan ini kemudian diadopsi dalam berbagai konstitusi modern, termasuk Indonesia yang mengadopsi Trias Politica. M.J.C. Vile dalam Constitutionalism and the Separation of Powers menunjukkan bahwa doktrin ini menjadi salah satu prinsip paling sentral dalam evolusi pemerintahan, dengan tujuan mencegah tirani, memastikan check and balance, serta membuat cabang eksekutif, termasuk penegak hukum, bekerja dalam batas-batas hukum.

Dalam perspektif konstitusi, UUD 1945 tidak mengenal Polri sebagai subordinat kementerian. Pasal 30 ayat (4) secara tegas menyebut Polri sebagai alat negara, bukan alat kementerian, sementara Pasal 17 ayat (1) menegaskan kementerian hanyalah pembantu Presiden, bukan pemegang mandat langsung dari rakyat. Menempatkan Polri di bawah kementerian berarti menambah lapisan birokrasi yang tidak diperintahkan konstitusi dan berpotensi mengaburkan garis komando serta pertanggungjawaban.

Pasal 8 Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2002 menegaskan Polri berada di bawah Presiden. Penempatan ini bukan pilihan politik sesaat, melainkan konsekuensi logis dari desain UUD 1945. Hubungan tersebut bersifat institusional: antara pemegang kekuasaan pemerintahan dan alat negara yang menjalankan fungsi koersif.

Democratic Policing, Reformasi, dan Kontrol Sipil

Kedudukan ini sejalan dengan prinsip democratic policing yang dikembangkan David H. Bayley. Bayley menekankan bahwa polisi dalam demokrasi harus "punya akuntabilitas terhadap hukum, daripada pemerintah", melindungi hak asasi, dan bekerja secara transparan serta akuntabel kepada publik. Untuk itu, posisi kepolisian perlu ditempatkan dalam struktur yang menjamin kontrol sipil yang kuat, tetapi sekaligus membatasi campur tangan politis dalam penanganan perkara konkret.

Presiden sebagai pemegang mandat rakyat yang kekuasaannya dibatasi konstitusi berperan menetapkan arah kebijakan, sementara Polri menjalankan fungsi operasional dan penegakan hukum sesuai prinsip democratic dan constitutional policing. Menempatkan Polri langsung di bawah Presiden memperkuat kesatuan loyalitas, mencegah fragmentasi kepentingan sektoral, dan memperjelas siapa yang harus dimintai pertanggungjawaban ketika terjadi penyimpangan.

Kendali Kebijakan, Bukan Intervensi

Polri di bawah Presiden tidak berarti Presiden berhak mengintervensi proses penegakan hukum. Dalam negara hukum, penegakan hukum harus bebas dari campur tangan kekuasaan dalam penanganan perkara konkret. Kebebasan ini bersifat fungsional, bukan struktural: Presiden mengendalikan kebijakan, bukan perkara.

Konsep constitutional policing menempatkan kepatuhan pada konstitusi, perlindungan hak, dan akuntabilitas sebagai dasar legitimasi polisi. Presiden menetapkan prioritas dan standar kebijakan keamanan, sementara Polri menjalankan penyelidikan, penyidikan, dan tindakan kepolisian sehari-hari tanpa tekanan politis pada kasus tertentu. Pengawasan yudisial dan parlementer, regulasi yang jelas, serta partisipasi masyarakat sipil menjadi kunci untuk mencegah penyalahgunaan kekuasaan koersif negara. Posisi Polri di bawah Presiden harus diikuti penguatan etika, akuntabilitas, dan budaya sipil di internal kepolisian.

Kementerian Membantu, Bukan Menggantikan

Dari perspektif hak asasi manusia, kejelasan struktur memperkuat perlindungan HAM. Pembatasan HAM hanya sah bila dilakukan oleh kekuasaan yang sah, bertanggung jawab, dan dapat dimintai pertanggungjawaban secara politik dan hukum. Presiden sebagai pemegang kekuasaan eksekutif bertanggung jawab atas kebijakan keamanan yang berdampak pada HAM, sementara Polri menjadi pelaksana kebijakan itu. Jika terjadi pelanggaran, tanggung jawab tidak berhenti pada pelaku lapangan, tetapi naik ke tingkat kebijakan dan kepemimpinan nasional.

Penempatan Polri langsung di bawah Presiden juga menegaskan prinsip kesatuan komando nasional (unity of command). Bidang keamanan tidak boleh ditarik ke kepentingan sektoral kementerian yang berpotensi menimbulkan tumpang-tindih kebijakan dan fragmentasi loyalitas. Dalam kerangka ini, kementerian berperan membantu Presiden, bukan menggantikan posisinya sebagai atasan langsung Polri.

Masalah Utama: Pengawasan dan Etika

Wacana memindahkan Polri ke bawah kementerian umumnya berangkat dari kekhawatiran terhadap potensi penyalahgunaan kekuasaan atau ketidaknetralan politik. Namun masalah utama bukan pada posisi struktural Polri di bawah Presiden, melainkan pada lemahnya pengawasan dan penegakan etika, baik internal maupun eksternal. J. Miller dkk., dalam laporan Civilian Oversight of Policing: Lessons from the Literature yang diterbitkan Vera Institute, merangkum berbagai model pengawasan sipil-mulai dari ombudsman, komisi pengaduan, hingga dewan sipil-dan menunjukkan bagaimana desain kelembagaan tersebut berkorelasi dengan akuntabilitas polisi dan tingkat kepercayaan publik.

Bagi Indonesia, solusi yang tepat adalah memperkuat checks and balances melalui DPR, peradilan, Kompolnas, dan masyarakat sipil, sebagaimana diamanatkan Pasal 37 Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2002 dan ditekankan dalam berbagai kajian tentang reformasi sektor keamanan. Amostian, Yusriyadi, dan Ana Silviana dalam Jurnal Pembangunan Hukum Indonesia (2023) menyoroti kelemahan pengawasan eksternal melalui Komisi Kepolisian Nasional (Kompolnas). Mereka menunjukkan bahwa posisi Kompolnas yang hanya memberi pertimbangan dan rekomendasi, tanpa kewenangan eksekutorial dan sanksi yang mengikat, membuat fungsi pengawasan eksternal terhadap Polri belum efektif.

Argumen bahwa Polri akan lebih netral secara politik jika ditempatkan di bawah kementerian juga patut diuji. Pejabat kementerian biasanya adalah aktor politik, bahkan partisan, sehingga risiko politisasi kekuasaan koersif negara justru bisa lebih besar ketika kepolisian berada di bawah pejabat politik sektoral. Sebaliknya, meskipun Presiden adalah aktor politik, ia juga memegang posisi simbolik sebagai kepala negara dan kepala pemerintahan dengan jangkauan representasi yang lebih luas dari sekadar kepentingan sektoral. Dalam kerangka ini, Polri menjadi alat konstitusi, bukan alat kekuasaan pribadi.

Polri adalah wajah negara dalam interaksi sehari-hari dengan warga, sementara Presiden adalah wajah negara dalam dimensi politik dan konstitusional. Ketika keduanya terhubung dalam satu garis pertanggungjawaban yang jelas, negara tampil dengan satu suara kewibawaan yang bersumber dari kepastian hukum dan struktur yang terang, bukan dari kerumitan birokratis. Negara hukum yang dewasa memilih struktur yang jelas, rantai komando yang ringkas, dan mekanisme pengawasan yang kuat untuk memastikan kekuasaan koersif negara tetap terkendali dalam bingkai konstitusi.

Irjen Pol Purn Dr Drs E Winarto Hadiwasito, Deputi Sumberdaya Manusia Kapolri pada masanya (2003-2005)