Demokratisasi Pilkada Tak Langsung

Belakangan diskusi mengenai pilkada langsung vis a vis pilkada tidak langsung menghangat di ruang publik. Reaksi publik cukup beragam, ada yang setuju ada pula yang tidak setuju, kondisi yang lumrah dalam iklim demokrasi.

Gagasan pilkada tak langsung pasca reformasi bukan kali ini saja muncul. Bahkan, pada tahun 2014 telah disepakati UU No 22 Tahun 2014 tentang Pilkada. Namun, aturan tersebut tak berumur panjang, Presiden Susilo Bambang Yudhoyono (SBY) di ujung kepemimpinannya menerbitkan Perppu No 1 Tahun 2014 yang muatannya mengembalikan pilkada dipilih kembali oleh rakyat.

Dalam konteks tersebut, munculnya kembali gagasan pilkada tak langsung hadir tidak di ruang hampa. Kajian dan evaluasi atas pelaksanaan pilkada serta efektivitas pelaksanaan otonomi daerah menjadi alasan munculnya usulan pilkada tak langsung.

Catatan tebal pelaksanaan pilkada langsung seperti politik uang (money politic), jual beli suara (vote buying), pilkada padat modal, serta praktik korupsi oleh sejumlah kepala daerah hasil pilkada langsung.

Usulan pilkada tak langsung juga muncul dari kalangan civil society seperti Nahdlatul Ulama (NU), melalui Musyawarah Nasional (Munas) pada tahun 2012 di Cirebon mengusulkan pilkada dilaksanakan di DPRD.

Seturut dengan itu, ijtima' ulama Komisi Fatwa Majelis Ulama Indonesia (MUI) pada 2012 di Tasikmalaya juga mengusulkan hal yang sama agar pilkada dilaksanakan di DPRD.

Usulan pilkada tak langsung maupun pilkada langsung mesti ditempatkan dalam posisi yang sederajat. Kedua aspirasi tersebut mesti disandingkan untuk diuji dan divalidasi dari pelbagai perspektif dengan tujuan mencari model yang rendah risiko dan tinggi manfaat.

Secara prinsip, pilkada langsung atau tak langsung hakikatnya sebagai sarana untuk mencapai tujuan bernegara yakni mewujudkan kesejahteraan umum bagi warga daerah.

Konstitusionalitas Pilkada

Pilihan pelaksanaan pilkada, apakah langsung atau tak langsung, dimulai dari pertanyaan mendasar mengenai konstitusionalitas pilkada. Terdapat pandangan yang mengatakan pilkada hukumnya wajib dilaksanakan secara langsung. Alasannya, pilkada masuk dalam rezim pemilu, sebagaimana tertuang dalam Pasal 22E ayat (1) UUD 1945.

Pandangan ini merujuk sejumlah putusan MK menempatkan pilkada menjadi bagian dari rezim pemilu. Seperti Putusan MK No 85/PUU-XX/2022, Putusan MK No 135/PUU-XXII/2024, dan Putusan MK No 110/PUU-XXIII/2025. Ketiga putusan tersebut tidak secara eksplisit berbunyi bahwa pilkada harus dilaksanakan secara langsung.

Ihwal pilkada langsung baru dijumpai dalam pertimbangan majelis hakim yang menyebutkan pilkada masuk dalam rezim pemilu. MK menafsirkan pasal 18 ayat (4) UUD 1945 bahwa pemilihan kepala daerah dilaksanakan secara demokratis sesuai dengan asas dalam Pemilu sebagaimana tertuang dalam Pasal 22E ayat (1). Poin inilah yang menjadi dasar pandangan pilkada wajib dilaksanakan secara langsung.

Namun, di seberang sikap tersebut, terdapat pandangan yang berbeda dengan pandangan model pilkada masuk kategori legal policy atau pilihan kebijakan oleh pembentuk undang-undang (DPR dan Presiden).

Pandangan ini juga memiliki argumentasi yuridisnya yakni original intent atau maksud asli para pembentuk undang-undang dasar (UUD) dalam memaknai "secara demokratis" di Pasal 18 ayat (4) UUD 1945 dengan memberi kebebasan kepada pembentuk UU mengenai model pilkada yang dipilih, baik langsung maupun tak langsung.

Di samping itu, Putusan MK No 72-73/PUU-II/2004 menegaskan bahwa frasa "dipilih secara demokratis" di Pasal 18 ayat (4) UUD 1945, MK dalam pertimbangannya memberi kewenangan kepada pembentuk undang-undang untuk menentukan pilkada langsung atau tidak langsung.

Dalam putusan ini, MK juga memaknai pilkada itu bukan "pemilu formal" (desain pemilu) sebagaimana yang tertuang dalam Pasal 22E UUD 1945, namun pemilu secara "material" (spirit pemilu) sebagai implementasi dari Pasal 18 ayat (4) UUD 1945.

Jika membaca sejumlah putusan MK tersebut tampak memunculkan sisi paradoksal satu putusan MK dengan putusan MK yang lainnya. Di titik inilah menjadi pemicu perdebatan soal konstitusionalitas model pilkada.

Pada poin ini, pandangan Ran Hirschl (2004) relevan untuk membaca putusan MK setelah putusan 72-73 PUU-II/2004 sebagai fenomena yuristokrasi yakni lembaga yudikatif mengambil peran dalam pengambilan keputusan yang semestinya menjadi ranah pembentuk undang-undang (UU).

Penulis, dalam konteks tersebut, memilih posisi pilihan model pilkada, apakah langsung atau tidak langsung, menjadi kebijakan hukum yang terbuka (open legal policy) dengan pertimbangan original intent pembahasan amendemen UUD 1945 termasuk putusan MK No 72-73/PUU-II/2004. Jadi, apapun pilihan kebijakan model pilkada semuanya konstitusional dan dikembalikan pada pilihan kebijakan perumusan undang-undang.

Daulat Rakyat

Usulan pilkada tak langsung melalui DPRD kerap dihadap-hadapkan pada tudingan anti-demokrasi yang menihilkan daulat rakyat. Rakyat dinilai tak lagi memiliki kuasa dalam menentukan pemimpinnya di daerah. Benarkah demikian? Anggapan tersebut tentu terbuka untuk diperdebatkan.

Bila demokrasi dimaknai dalam definisi umum from the people, to the people, dan for the people sekadar direct democracy tentu tidak tepat. Apalagi, bila disandingkan dengan sila keempat Pancasila yang menekankan pada prinsip musyawarah mufakat yang menjadi ciri dari demokrasi Pancasila.

Terlebih, DPRD, yang proses rekrutmennya melalui direct democracy, sejatinya merepresentasikan rakyat.

Gagasan pilkada tak langsung yang saat ini tengah bergulir tentu tak bisa dibaca dengan kacamata masa lalu yang didasari pada selera elite atau penguasa di tingkat pusat. Saat ini, partisipasi dan transparansi dalam proses pilkada menjadi hal yang niscaya. Apalagi keberadaan platform digital yang memberi ruang seluas-luasnya bagi publik terlibat dalam isu publik.

Karena itu, format pilkada melalui DPRD harus didesain dengan dasar partisipasi dan transparansi sebagai spirit demokrasi. Merujuk desain pilkada lewat DPRD yang tertuang dalam UU No 22 Tahun 2014 tentang Pilkada memberi ruang bagi publik melalui instrumen "uji publik" dengan pelibatan panitia uji publik yang independen dari tokoh masyarakat dan akademisi.

Momentum uji publik dapat menjadi ruang bagi khalayak untuk memberikan catatan terhadap kandidat, baik jejak rekam calon. Uji publik memiliki tujuan untuk menguji kompetensi dan integritas kandidat.

Hasil uji publik menjadi syarat administratif bagi kandidat untuk maju ke tahap berikutnya. Idealnya, hasil uji publik menjadi syarat menuju tahapan berikutnya.

Pilkada melalui DPRD mesti didesain transparan dan akuntabel seraya memberi ruang seluas-luasnya bagi publik dan aparat penegak hukum untuk melakukan pengawasan. Kekhawatiran atas praktik politik uang dan praktik manipulatif dalam proses pilkada melalui DPRD mesti ditutup serapat-rapatnya dalam desain pembentukan UU Pilkada.

Memilih kepala daerah mesti dipahami memiliki ragam cara. Model pemilihan kepala daerah baik langsung, tidak langsung, maupun asimetris merupakan ragam pilihan yang tersedia. Apapun pilihan politik hukum pembentuk undang-undang, prinsip dasar demokratis, sebagaimana mandat konstitusi, mesti menjadi alas dalam penyusunan hukum pilkada.

Prinsip meaningful participation dalam penyusunan peraturan perundang-undangan yang mensyaratkan tiga hal yakni didengar, dipertimbangkan, dan dijelaskan merupakan hal yang tak dapat ditanggalkan.

Muhammad Khozin. Anggota Komisi II DPR RI/Fraksi PKB/Dapil Jatim IV (Jember & Lumajang).

Simak juga Video Mensesneg soal Pilkada Lewat DPRD: Presiden Tekankan Kepentingan Rakyat