(Bukan Lagi) Durian Runtuh Ekspor Nikel

Di tengah rasa gemas pasca kekalahan Indonesia atas gugatan Uni Eropa (EU) terhadap kebijakan ekspor bijih nikel, hubungan dagang yang baik tetap harus dipertahankan. Apalagi, upaya banding yang diajukan pemerintah Indonesia kepada badan penyelesaian sengketa organisasi perdagangan dunia (WTO) masih menunggu dibentuknya panel. Karenanya, menjadi sebuah langkah bijak bagi Presiden Jokowi hadir di depan petinggi EU dalam Konferensi Tingkat Tinggi Peringatan 45 Tahun ASEAN-EU di Brussels, Belgia.

Indonesia dan EU memang mitra dagang yang strategis. EU menduduki urutan ke-5 sebagai mitra dengan nilai perdagangan terbesar bagi Indonesia, sementara bagi EU Indonesia menempati posisi ke-31. Pada 2020, tercatat dari 20,6 miliar Euro, lebih dari 13 miliar Euro atau hampir 65% merupakan impor barang dari Indonesia. Antara lain, nikel yang merupakan bahan baku industri stainless steel di Eropa.

Pada 2019 EU mengajukan gugatan ke WTO terhadap dua kebijakan terkait bijih nikel Indonesia, yakni larangan ekspor bijih nikel dan kewajiban hilirisasi di dalam negeri. EU menilai kebijakan itu bertentangan dengan beberapa aturan dalam General Agreement on Tariffs and Trade (GATT 1994). Yaitu, Pasal XI ayat 1 yang mengatur pembatasan kuantitatif dan Pasal X ayat 1 GATT 1994 terkait kewajiban mempublikasikan kebijakan larangan ekspor. Serta, bertentangan dengan skema yang tertuang dalam Pasal 3.1 huruf b dalam Agreement on Subsidies and Countervailing Measures (SCM).

Kemudian, pada 30 November 2022 Majelis Badan Penyelesaian Sengketa WTO mengumumkan keputusannya. Gugatan EU dikabulkan. Keputusan tersebut sejatinya bukan sebuah kejutan, berkaca dari keputusan WTO dalam kasus-kasus terdahulu. Sebelum Indonesia digugat EU, ada empat kasus serupa yang menyeret tiga negara yakni Jepang, Argentina, dan China.

Menariknya, dalam kasus-kasus tersebut pembangunan ekonomi bukan justifikasi kuat yang bisa diterima hakim untuk membatasi ekspor tambang. Bahkan, dalam kasus China-Raw Materials, berkurangnya pasokan dalam negeri meskipun dinilai telah sejalan dengan ketentuan Pasal XI ayat 2 huruf a GATT 1994, tetap bukan alasan yang bisa diterima untuk membatasi ekspor tambang. Sebab, pasokan tambang tidak hanya berkurang untuk sementara waktu melainkan terus menerus.

Dalam kasus terkait barang tambang, WTO senantiasa menerapkan penafsiran karet terhadap aturan pembatasan ekspor. Pembatasan kuantitatif diartikan sebagai tindakan-tindakan pemerintah yang berujung pada pembatasan ekspor. Tindakan itu bukan hanya kebijakan de jure. Dalam kasus Jepang, bahkan himbauan yang bersifat de facto pun termasuk. Penafsiran atas batasan ekspor juga sangat luas, karena bukan hanya bersifat aktual melainkan juga potensial.

Alat Pembangunan Ekonomi

Kebijakan ekspor tambang mentah memang diyakini menjadi alat pembangunan ekonomi. Paradigma ini juga telah dimanifestasikan oleh beberapa negara lain sebelumnya. Sebut saja China, India, Afrika Selatan, Rusia, dan Argentina.

Pada 2011, China meluncurkan Rencana Nasional Lima Tahunan yang kedua puluh. Di dalamnya termasuk upaya penguatan industri dalam negeri, termasuk besi dan baja. Implementasinya antara lain melalui kebijakan strategis yang berujung pada pengetatan ekspor mineral mentah. Pada tahun yang sama, India juga membuat Kebijakan Manufaktur Nasional untuk memacu pertumbuhan ekonominya dengan membatasi ekspor mineral. Pada 2013, kebijakan peningkatan ekspor mineral dalam bentuk barang bernilai tambah menjadi bagian Rencana Aksi Industri Nasional yang kedua Afrika Selatan.

Dari kaca mata teori ekonomi standar, pengetatan ekspor mineral mentah diproyeksikan dapat menjaga stabilitas suplai di dalam negeri. Tak kalah penting, memberikan insentif bagi industri hilir. Sehingga, diversifikasi ekonomi tercapai melalui pergeseran rantai nilai. Karenanya kebijakan tersebut sering dijadikan sebagai sarana pembangunan ekonomi.

Sejak kebijakan hilirisasi diterapkan, Indonesia mendapat durian runtuh dari ekspor nikel. Kementerian Perdagangan memprediksi, nilai lonjakan ekspor nikel akan mencapai lebih dari delapan kali lipat. Saat penyetopan ekspor bijih nikel dimulai pada 2017-2018, nilai ekspor hanya sekitar US$ 3 miliar. Di pengujung 2022, ekspor nikel yang sudah dihilirisasi mencapai lebih dari US$ 27 miliar.

Rupanya, durian runtuh itu bukan hanya dicicipi Indonesia. China telah lebih dulu menikmati dari sektor industri molybdenum yang merupakan bahan baku logam campuran. Sebagai dampak pengetatan ekspor mineral mentah, nilai molybdenum yang telah diolah naik 120%.

Selain pembangunan ekonomi, pelestarian lingkungan juga menjadi justifikasi. Tentunya karena mineral merupakan energi yang tidak dapat diperbarui sehingga perlu dijaga kelestariannya. Selain itu, dampak lingkungan dari eksploitasi dan eksplorasi tambang juga perlu diantisipasi. Walaupun, justifikasi pelestarian lingkungan ini masih banyak diperdebatkan.

Mengancam Negara Maju

Akibat pembatasan ekspor, terjadilah pergeseran rantai nilai. Produsen di negara pengekspor merugi akibat turunnya harga di dalam negeri. Namun, umumnya perusahaan di sektor hulu merupakan milik asing atau memiliki afiliasi multinasional. Di sisi lain, industri pengolahan justru menikmati kondisi yang terjadi. Sehingga, keuntungan bergeser dari sektor produksi tambang mentah ke industri pengolahan. Pendapatan negara juga ikut bertambah karena nilai pajak ekspor yang didapatkan dari barang yang telah diolah ikut meningkat.

Telah banyak riset yang membuktikan bahwa memang nilai ekspor barang olahan yang lebih tinggi berdampak positif pada pertumbuhan ekonomi. Sebab, harga produk yang telah mengalami proses hilirisasi biasanya lebih tinggi dan tidak berfluktuasi sebanyak komoditas primer. Selain itu, produk olahan juga dapat digunakan di dalam negeri selain diekspor. Tenaga kerja juga mendapatkan keterampilan baru untuk melakukan pengolahan.

Di sisi lain, hal itu ancaman bagi negara-negara maju yang banyak mengimpor barang tambang untuk sokongan industrinya. Jauh ke belakang sejak era 70-an saat pengetatan ekspor mulai dilakukan, negara-negara maju menilai kebijakan itu membawa keuntungan bagi negara pengekspor seperti Indonesia dengan menimbulkan kerugian bagi negara pengimpor. Dalam bahasa Krugman dan Obstfels, 'beggar-thy-neighbour' policy.

Menurut negara industri, akses yang terbatas terhadap sumber daya alam juga merupakan bentuk ketidakadilan yang merugikan. Sebab, harga di level global akan sangat terdampak dari pembatasan ekspor. Pembatasan ekspor membuat harga barang mentah dalam negeri menjadi lebih murah sehingga menguntungkan industri hilir. Hal itu dinilai negara pengimpor merupakan bentuk subsidi de facto kepada industri hilir domestik.

Terus Berlanjut

Sebagai pemilik lebih dari separuh cadangan nikel dunia, pemerintah Indonesia tetap harus mempertahankan ambisi hilirisasi. Karenanya, upaya banding atas putusan WTO patut diapresiasi. Namun, dari kasus-kasus terdahulu dan diskursus panjang terkait larangan ekspor tambang mentah, pemangku kepentingan di Indonesia juga perlu menyadari hal lain. Ada hal yang tak kalah penting untuk diperhatikan, yakni kesadaran industri nasional untuk terus melakukan hilirisasi dan mengekspor barang bernilai tambah.

Sebagai negara yang mengandalkan ekspor tambang sebagai salah satu penyokong APBN, peningkatan struktur perdagangan dan ekspor bisa menjadi sarana untuk mengurangi kerapuhan siklus harga barang mentah. Karenanya, proyek hilirisasi nikel menjadi feronikel dan nickel pig iron (NPI) perlu terus dilanjutkan untuk menyuplai industri pembuatan baja maupun baterai dalam negeri.

Sehingga, kalaupun putusan majelis banding WTO Kembali mengalahkan Indonesia dan membuat Indonesia harus menggugurkan regulasi larangan impor bijih nikel, proyek hilirisasi tak terhenti. Legitnya pertumbuhan ekonomi dari buah durian berwujud nilai ekspor hilirisasi nikel sejatinya bisa terus dinikmati, meskipun bukan lagi durian runtuh pelarangan ekspor bijih nikel.

Kartini Laras Makmur mahasiswa doktoral di University of Warwick-Inggris, mengajar di Universitas Nahdlatul Ulama Indonesia