Perppu Cipta Kerja, Sudah Tepatkah?

Persoalan yang menyangkut partisipasi publik dalam pembentukan peraturan/kebijakan perundang-undangan tidak hanya cukup diselesaikan dengan melahirkan skema normatif baru, melainkan juga harus dijawab dengan sikap responsif yang partisipatif serta solutif, sehingga suatu peraturan maupun kebijakan yang hendak diberlakukan oleh pemerintah kepada rakyat tidak hanya mengandung daya paksa semata, melainkan juga memiliki daya guna dan hasil guna.

Begitu juga dalam konteks Undang-Undang Cipta Kerja, yang dinyatakan inkonstitusional bersyarat (conditionally unconstitutional) oleh Mahkamah Konstitusi (MK) (November 2021), seharusnya dapat ditindaklanjuti dengan memperbaiki prosedur dan membuka ruang yang lebih partisipatif. Namun demikian, persoalan tersebut justru baru-baru ini dijawab oleh pemerintah dengan mengeluarkan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perppu) tentang Cipta Kerja.

Alih-alih Perppu tersebut meredam perdebatan tentang keberlakuan UU Cipta Kerja (yang masih menggantung akibat putusan MK), berbagai kalangan akademisi maupun praktisi justru menilai bahwa Perppu tersebut merupakan jalan pintas (by pass) pemerintah untuk menghindari ruang partisipasi dan keterbukaan dalam pembentukan UU Cipta Kerja.

Denny Indrayana, mantan Wakil Menteri Hukum dan HAM, misalnya menyebut postulat demikian sebagai bentuk pelecehan terhadap putusan MK. Sebab secara substantif Presiden tidak benar-benar menjalankan Putusan MK 91/PUU-XVIII/2020 yang mengharuskan pembentuk undang-undang menerapkan asas keterbukaan melalui ruang partisipasi publik yang lebih luas (meaningful participation).

Namun demikian, dalam pandangan pemerintah keberadaan Perppu tersebut sudah tepat dan solutif, seperti yang dikemukakan oleh Menko Polhukam Mahfud MD yang menjelaskan bahwa Perppu tersebut dikeluarkan dalam rangka menjawab situasi global yang berpengaruh terhadap langkah strategis pemerintah.

Berdasarkan perdebatan tersebut, artikel ini mencoba untuk berpartisipasi dalam mengisi diskursus penerbitan Perppu Cipta Kerja, yang baru-baru ini kembali mewarnai dialektika hukum tata negara dan ilmu perundang-undangan. Lebih lanjut, pembahasan akan lebih terfokus pada pertanyaan apakah penggunaan Perppu dalam menganulir putusan MK tentang UU Cipta Kerja sudah tepat atau justru sebaliknya?

Memahami Politik Perppu

Sebelum menjawab tepat atau tidaknya penerbitan Perppu Cipta Kerja, hal yang harus dijelaskan pertama kali adalah apakah putusan MK dapat dianulir dengan pembentukan Perppu?

Jika menggunakan pendekatan tekstual, tentu dapat dijawab secara sederhana dengan mengatakan bahwa Perppu dapat saja menjadi jawaban untuk menganulir Putusan MK, mengingat berdasarkan UU 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan (UU P3) kedudukan Perppu memiliki hierarki yang sejajar dengan UU. Namun demikian, apakah jawaban sederhana tersebut dapat diterima dalam kerangka disiplin ilmu hukum tata negara?

Kendati UU dan Perppu memiliki kedudukan yang setara bukan berarti keduanya tidak dapat dipisahkan dan dibedakan. Secara praktis, asumsi yang selalu mempersamakan kedua produk hukum tersebut sering sekali menimbulkan persoalan dalam praktik ketatanegaraan. Di Brazil misalnya, argumentasi yang mensejajarkan produk hukum Perppu (medidas provisorias, sebutan untuk Perppu di Brazil) dengan undang-undang selalu dilakukan untuk mendukung kondisi yang konfrontatif antara eksekutif dan legislatif.

Sederhananya, untuk menghindari ruang dialog yang rumit, presiden kerap menggunakan Perppu sebagai salah satu wewenang yang dimilikinya di bidang legislasi. Seperti masa Fernando Affonso De Mello, di mana 15 hari pertamanya menjabat sebagai presiden, dirinya telah mengesahkan 36 Perppu, bahkan selama satu tahun (1990) dirinya telah mengeluarkan Perppu sebanyak 160-an. (Octavio Armorim Neto, 2002).

Relatif sama dengan Brazil, Presiden Peru sebagaimana diungkapkan Gregory Schmidt, kerap bersandar pada Perppu dibandingkan produk hukum undang-undang dalam menjalankan roda pemerintahannya. Tercatat, semenjak berjalan dua tahun kepemimpinan Alberto Fujimori (1990-1992) telah melahirkan 575 Perppu.

Fenomena tersebut pada akhirnya dipahami oleh beberapa ahli seperti Carlos Pereira dan beberapa ahli hukum tata negara lainnya sebagai upaya presiden menghindari proses pembahasan di parlemen. Namun demikian, Langkah yang dilakukan oleh Presiden Brazil maupun Peru dilakukan ketika presiden hanya mendapat dukungan minoritas di parlemen (minority president) dan menolak bekerja sama dengan presiden.

Uniknya, kondisi tersebut jika dikaitkan dengan konteks Indonesia, maka tidak sepenuhnya memiliki persamaan. Sebab di satu sisi hubungan presiden dengan legislatif relatif berjalan secara stabil tanpa konfrontasi yang berarti antara partai koalisi presiden dan oposisi (divided government).

Namun demikian, saya melihat terdapat persamaan dalam hal penghindaran konfrontasi substansi norma dengan berbagai pihak terdampak. Secara praktis, Perppu yang dilahirkan Presiden dalam konteks UU Cipta Kerja lebih mencoba untuk menghindari pembahasan di tingkat stakeholder, seperti buruh maupun beberapa pihak yang secara langsung terdampak. Sebab jika menelisik lebih dalam, poin utama MK membatalkan UU Cipta Kerja adalah karena pemerintah tidak secara menyeluruh membuka ruang perdebatan dalam pembahasan rumusan berbagai ketentuan dalam UU Ciptaker.

Argumentasi demikian juga diperkuat dengan adanya upaya penyimpangan Presiden dari proses keterbukaan dan partisipasi. Sebab kendati keberlakuan Perppu memiliki jangka waktu yang limitatif, namun terdapat hal penting untuk dicermati, yaitu adalah ketika proses pengesahan Perppu menjadi UU yang berdasarkan UU P3 hanya mencakup proses persetujuan semata, layaknya pada tingkat pengambilan keputusan di tingkat II, dengan demikian tidak ada lagi upaya pengakomodasian aspirasi yang lebih partisipatif.

Penggunaan Perppu yang dinilai ugal-ugalan akhirnya disadari sebagai praktik yang keliru oleh berbagai negara-negara yang menganut sistem presidensial. Sebab, bagaimana pun juga Perppu harus diposisikan sebagai "the necessary evil", atau sesuatu yang semestinya dijauhi, tetapi terpaksa ditempuh sebagai upaya membentuk hukum yang tidak semestinya (Fitra Arsil: 2018).

Di Brazil yang semula presidennya dinilai terlalu produktif dalam mengeluarkan Perppu pada akhirnya melakukan amandemen konstitusinya ke-32 dan berhasil merumuskan berbagai pembatasan penggunaan Perppu, termasuk materi muatan yang diatur dalam Perppu. Begitu juga yang terjadi di Peru dan Argentina.

Umumnya, berbagai negara tersebut memberikan beberapa kualifikasi substansi materi muatan yang dilarang untuk dituangkan dalam Perppu. Di Brazil, misalnya, beberapa substansi yang dilarang untuk dimuat dalam Perppu terkait dengan APBN, perpajakan dan kekuasaan kehakiman. Sedangkan di Argentina, presiden dilarang untuk menerbitkan Perppu yang materinya berkaitan dengan pemilihan umum, KUHP, dan partai politik.

Saya berpendapat berbagai praktik tersebut sangat relevan untuk menjadi bahan evaluasi di Indonesia, khususnya berkaitan dengan UU Cipta Kerja yang baru ini diselendupkan melalui mekanisme Perppu. Dalam pandangan saya penting untuk merevisi berbagai ketentuan proses pembentukan Peraturan Perundang-Undangan, termasuk materi muatan Perppu yang mengandung konsep omnibus law.

Oleh karena omnibus law merupakan adaptasi dari berbagai materi muatan UU, seharusnya proses pembentukannya dapat lebih partisipatif dan terbuka. Mengingat cakupannya yang lebih banyak, lazim melibatkan berbagai pihak dalam perumusannya termasuk stakeholder terdampak. Sudah waktunya Indonesia menghapuskan praktik penyelundupan produk hukum atau lorong gelap legislasi presiden tersebut melalui revisi UU P3 yang secara substantif membatasi materi muatan Perppu, termasuk melarang materi Perppu yang menggunakan metode omnibus law.

Alif Fachrul Rachman Associate at INTEGRITY Law Firm