Kontradiksi Legalitas Anak Perusahaan BUMN

Pada dasarnya keberadaan BUMN melalui perusahaan yang dinaunginya diharapkan mampu meningkatkan pendapatan negara melalui pengolahan sumber daya alam berdasarkan Pasal 33 ayat (3) UUD 1945. Pada 2021 BUMN tercatat mendapatkan keuntungan sebesar Rp 126 triliun, mengalami pertumbuhan sebesar 869% dibanding tahun sebelumnya.

Public Goods Theory menyebutkan bahwa perputaran ekonomi pasar dipengaruhi oleh korporasi swasta namun pemerintah dapat mengambil alih apabila terjadi market failure atau kegagalan pasar. BUMN yang berperan sebagai regulator dan eksekutor tentunya memiliki peran sentral terhadap stabilitas penawaran harga pasar domestik. Mengacu pada UU 40 tahun 2007 tentang Perusahaan Terbatas, BUMN dapat masuk ke mekanisme pasar melalui PERUM jika 100% sahamnya berasal dari kas negara dan PT jika 51% sahamnya berasal dari kas negara.

Jika mengacu pada doktrin Separate Legal Entity, maka kedudukan perusahaan BUMN merupakan badan hukum yang terpisah dari BUMN sehingga penyertaan modal negara terhadap perusahaan BUMN akan berubah menjadi nilai saham sehingga berimplikasi terhadap prinsip separation between ownership and control yang memberikan ruang bebas bagi pengelolanya melakukan aktivitas bisnis secara profesional tanpa intervensi negara sebagai pemilik saham.

Di sisi lain pengelola perusahaan BUMN harus dapat menerapkan good corporate governance sehingga mampu bersaing di antara dinamika pasar domestik dan geopolitik global. Dalam mewujudkan hal tersebut BUMN melalui perusahaan yang dimilikinya harus memberikan jaminan dan kenyamanan bagi investor berupa statement of corporate intent (SCI) yang diwujudkan dengan keterlibatan direksi untuk bertanggung jawab menjalankan tugas dan tanggung jawabnya melalui appointment agreements (AA) yang dapat di nilai melalui hasil reward and punishment system yang merupakan hasil ratifikasi terhadap UU No. 19 Tahun 2003 tentang BUMN.

Ekspansi pasar dan tata kelola yang efisien guna meningkatkan kapasitas dan produktivitas BUMN dilakukan dengan penyertaan sejumlah kekayaan perusahaan BUMN yang dipisahkan untuk mendirikan anak perusahaan. Dengan adanya anak perusahaan BUMN diharapkan mampu menjangkau industri atau sektor ekonomi yang lebih luas. Dengan adanya putusan Mahkamah Agung dan putusan Mahkamah Konstitusi yang kontradiktif mengakibatkan kedudukan anak perusahaan BUMN masih terkesan abu-abu mengenai kapasitasnya untuk dapat mengajukan penawaran pada saat lelang yang dilakukan BUMN

Legal Standing

Pasal 1 ayat (2) Permeneg 2 tahun 2012 menyebutkan bahwa pembentukan anak perusahaan BUMN berasal dari kekayaan BUMN sehingga kedudukannya secara hukum bukan BUMN. Hal tersebut dipertegas dengan Pasal 4 ayat (1) UU BUMN yang menyebutkan bahwa modal BUMN merupakan kekayaan negara yang dipisahkan sehingga tidak ada hak negara dalam pengelolaan anak perusahaan BUMN.

Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 01/PHPU-PRES/XVII/2019 menyatakan bahwa anak perusahaan BUMN merupakan badan usaha mandiri yang terpisah dengan BUMN. Hal ini didukung dengan Pasal 2 ayat (2) Peraturan Menteri Negara Badan Usaha Milik Negara menyebutkan bahwa "Pengangkatan anggota Direksi dan anggota Dewan Komisaris Anak Perusahaan dilakukan oleh RUPS Anak Perusahaan yang bersangkutan melalui proses pencalonan berdasarkan pedoman yang diatur dalam Peraturan Menteri ini." Sehingga terdapat perbedaan yang cukup signifikan tentang perbedaan perlakuan menteri terhadap perusahaan BUMN dan anak perusahaan BUMN.

Hal tersebut didukung oleh Pasal 2A ayat 3 dan 4 Peraturan Pemerintah Nomor 72 Tahun 2016 perubahan atas Peraturan Presiden Nomor 44 tahun 2005 tentang Tata Cara Penyertaan dan Penatausahaan Modal Negara pada BUMN dan Perseroan Terbatas yang menyatakan bahwa kekayaan negara yang terkandung dalam perusahaan BUMN yang selanjutnya dijadikan penyertaan modal mendirikan anak perusahaan. Dengan demikian dapat diketahui bahwa aktiva anak perusahaan BUMN merupakan aktiva BUMN yang telah dipisahkan dan menjadi kekayaan mandiri dari anak perusahaan BUMN tersebut.

Namun konstruksi hukum tersebut berbanding terbalik dengan Putusan Mahkamah Agung Nomor 21P/HUM/2017 yang berpendapat bahwa anak perusahaan BUMN tetap menjadi BUMN karena bersifat perpanjangan tangan bisnis perusahaan milik BUMN yang dapat terlihat dari pengelolaan kekayaan anak perusahaan BUMN yang juga bagian dari kekayaan BUMN. Di sisi lain kekayaan BUMN adalah kekayaan negara sehingga dapat ditarik kesimpulan bahwa anak perusahaan BUMN merupakan milik negara secara langsung.

Kerangka argumentasi tersebut juga didukung oleh Pasal 5 jo. 11 PP 44 / 2005 yang menjelaskan bahwa penyertaan modal negara harus mendapatkan persetujuan Presiden implikasi dari Peraturan Presiden apabila disetujui akan menjadi penyertaan modal negara untuk membentuk anak perusahaan BUMN namun jika tidak disetujui maka dana tersebut akan dialokasikan menjadi dividen kepada negara sebagai pemilik saham mayoritas perusahaan tersebut. Sehingga dapat disimpulkan bahwa penyertaan modal negara melalui kekayaan BUMN merupakan perubahan dividen milik negara menjadi anak perusahaan BUMN sehingga anak perusahaan tersebut tetap dimiliki negara dan otomatis menjadi kekayaan negara.

Dampak Hukum

Dua perspektif putusan tersebut mengakibatkan dimensi lain dalam kedudukan anak perusahaan BUMN. Berdasarkan tugas yang dimiliki BPK, lembaga tersebut berhak untuk melakukan audit terhadap lembaga yang terdapat aliran dana BUMN namun hal tersebut justru menimbulkan perbedaan perlakuan jika mengacu pada putusan MA atau putusan MK yang keduanya memiliki sifat final and binding.

Perlakuan berbeda juga mengacu pada Surat Edaran Mahkamah Agung No 10 Tahun 2020 pada rumusan kamar pidana yang menyebutkan bahwa anak perusahaan yang sumber pendanaanya bukan dari BUMN, penyertaan modal BUMN, dan tidak mendapatkan fasilitas negara bukan kerugian negara. Adanya beragam putusan yang saling bertabrakan mengakibatkan ketidakpastian hukum bagi pemerintah, DPR, BPK, dan KPK untuk mengambil tindakan yang diakibatkan kompleksitas definisi aliran dana yang bersumber dari APBN.

Seperti subjek hukum pada umumnya, perseroan memiliki kemampuan otonom untuk bertindak secara mandiri sehingga perseroan mesti bertanggung jawab atas semua konsekuensi tindakan yang dilakukan; hal ini dikenal dengan istilah ubi commoda, ibi incommoda. Penggunaan pendekatan perseroan tunggal atas pengaturan perusahaan holding memiliki konsekuensi atas adanya prinsip hukum induk perusahaan selaku pemegang saham anak perusahaan yang dilindungi oleh limited liability atas tanggung jawab perbuatan hukum anak perusahaan.

Jika mengacu pada pengelolaan korporasi, maka penyertaan modal negara tidak dapat dianggap sebagai kekayaan negara karena modal tersebut akan berubah menjadi nilai saham yang diakumulasikan menjadi dividen dan keikutsertaan negara dalam pengelolaan korporasi terjadi ketika Rapat Umum Pemegang Saham. Kewenangan negara dalam pembentukan anak perusahaan BUMN adalah ketika RUPS; jika pembentukan anak perusahaan disetujui, maka kedudukan anak perusahaan menjadi entitas perdata yang terpisah dari negara dan kedudukan perusahaan BUMN dan pemilik saham lainnya adalah setara.

Untuk menjawab kompleksitas tafsir hukum yang terjadi, diperlukan pembaharuan instrumen hukum yang membatasi definisi aliran dana APBN dan hak kepemilikan saham agar lembaga negara seperti BPK dan KPK dapat mengambil tindakan sesuai kapasitas mereka. Kerumitan hukum tentang anak perusahaan ini akan berdampak pada iklim investasi asing yang akan masuk ke Indonesia namun hak dan tanggung jawabnya sebagai pemilik modal tidak dijamin oleh hukum yang berlaku di Indonesia.