Kolom

Babak Baru Kemandirian Fiskal Daerah

Gustofan Mahmud - detikNews
Selasa, 15 Feb 2022 11:30 WIB
Desentralisasi dan Ketergantungan Fiskal Daerah
Jakarta -

Undang-Undang No. 1 Tahun 2022 tentang Hubungan Keuangan Pusat dan Daerah (UU HKPD) telah diterbitkan. Inti dari kebijakan baru ini adalah untuk memperkuat kualitas desentralisasi fiskal Indonesia ke depan dan memperbaiki keuangan negara dari sisi belanja.

Setidaknya terdapat empat spirit yang dipromosikan dalam UU HKPD. Pertama, mempersempit ketimpangan fiskal (fiscal imbalances) baik secara vertikal (pusat dan daerah) maupun horizontal (antardaerah). Kedua, harmonisasi belanja pemerintah pusat dan daerah. Ketiga, peningkatan kualitas belanja daerah. Terakhir, penguatan sistem perpajakan daerah.

Kemandirian

Selama ini, aturan yang melandasi transfer dari pusat ke daerah adalah UU No. 33/2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah. Regulasi tersebut cenderung membuat pemerintah daerah semakin bergantung pada pusat. Ini karena alokasi transfer lebih banyak didasarkan pada aspek belanja namun kurang memperhitungkan kinerja daerah (pengumpulan pajak lokal). Alhasil, setiap tahun pemerintah daerah selalu menuntut transfer yang lebih besar dari pusat guna membiayai pengeluarannya.

Secara umum, ada tiga jenis transfer yang dialokasikan oleh pusat ke daerah. Yakni, Dana Alokasi Umum (DAU), Dana Alokasi Khusus (DAK), dan Dana Bagi Hasil (DBH). Ketiga transfer ini kemudian dikenal dengan istilah dana perimbangan (fiscal equalization).

Dari ketiga jenis transfer tersebut, DAU menjadi yang paling dominan dalam menyumbang penerimaan daerah (60% dari total penerimaan daerah). Pos penerimaan ini telah mendanai setidaknya tiga per empat belanja daerah dalam satu dekade terakhir.

Di sisi lain, pendapatan asli daerah (PAD) hanya mampu menyumbang sekitar 16% dari total penerimaan daerah. Penyerapan belanjanya pun paling tinggi hanya sekitar 20% dari total belanja daerah.

Dominannya peran DAU relatif terhadap PAD dalam membiayai pengeluaran, sebenarnya tidak mencerminkan tanggung jawab pemerintah daerah terhadap konstituennya. Ini berarti, pemerintah daerah cenderung lebih berhati-hati dalam membelanjakan dana yang dikumpulkan secara mandiri ketimbang hibah yang diterima dari pemerintah pusat.

Dengan kata lain, DAU telah menciptakan efek pengeluaran stimulatif yang berlebihan di tingkat daerah. Literatur menamai fenomena ini dengan istilah "efek kertas terbang" (flypaper effect). Di satu sisi, fenomena ini menandai kemunduran semangat desentralisasi fiskal.

Sistem yang terdesentralisasi seharusnya dapat memfasilitasi pemerintah daerah untuk mengeksplorasi basis-basis penerimaan konstituennya. Namun, faktanya, elastisitas pengeluaran terhadap transfer malah lebih dominan ketimbang elastisitas pengeluaran terhadap PAD. Di sisi lain, fenomena flypaper effect bisa dibilang membawa berkah karena menginsentifkan perolehan PAD.

Sebagaimana dibahas dalam banyak literatur, tingkat belanja publik daerah yang lebih tinggi sebagai respons dari adanya transfer fiskal dapat dikaitkan dengan peningkatan pendapatan di sektor privat. Alhasil, kepatuhan pajak sukarela (voluntary tax compliance) warga lokal meningkat dan ujungnya PAD naik.

Data keuangan publik yang dirilis oleh Badan Pusat Statistik (BPS) agaknya mendukung tesis di atas. Antara tahun anggaran (TA) 2011 dan 2020, proporsi PAD terhadap total penerimaan daerah meningkat sebesar 7,4 poin persentase (dari 8,6% di TA 2011 menjadi 15,9% di TA 2020). Tren positif ini juga diikuti oleh proporsi pos penerimaan pajak lokal terhadap total penerimaan daerah yang meningkat sekitar 4,3 poin persentase (dari 3,9% di TA 2011 menjadi 8,2% di TA 2020).

Namun, kembali lagi, penyerapan belanja yang rendah dari PAD sebagaimana disinggung di awal belum menggambarkan kemandirian daerah dalam kerangka desentralisasi.

Laporan International Monetary Fund (IMF) Working Paper bertajuk Intergovernmental fiscal relations in Indonesia: issues and reform options menyebutkan bahwa mayoritas pemerintah daerah di negara berkembang mampu membiayai 70% pengeluarannya dari PAD. Artinya, pembiayaan pengeluaran publik daerah dari PAD di Indonesia masih jauh di bawah rata-rata negara berkembang.

Babak Baru

Dalam rangka mencapai titik ideal desentralisasi fiskal, UU HKPD memuat sejumlah aturan baru terkait transfer. Formulasi alokasi DAU tidak hanya didasarkan pada kebutuhan dan prioritas daerah melainkan juga kinerja daerah (swing performance) sehingga tidak one size fits all.

Selain itu, DBH tidak hanya disalurkan ke daerah penghasil, tetapi juga non-penghasil yang terdampak eksternalitas negatif dan daerah pengolah dengan memperhitungkan kinerja daerah.

Praktik alokasi yang dirumuskan dalam UU itu nampaknya sejalan dengan argumen yang ditulis dalam studi Bird dan Smart bertajuk Intergovernmental Fiscal Transfers: International Lessons for Developing Countries, bahwa efektivitas transfer tidak mungkin tercapai tanpa adanya upaya mobilisasi pajak di tingkat daerah.

Argumen di atas menyiratkan bahwa desentralisasi tidak akan memperkuat kedaulatan fiskal daerah kecuali dua kondisi terpenuhi. Pertama, transfer harus dirancang sedemikian rupa sehingga jumlah yang diterima tidak lebih besar ketika upaya fiskal daerah lebih rendah atau sebaliknya. Kedua, pemerintah daerah harus memiliki kebebasan dan tanggung jawab yang signifikan untuk memobilisasi pajak mereka sendiri.

Negara-negara berkembang seperti Brasil, India, dan Nigeria juga telah melibatkan kriteria kinerja seperti upaya fiskal dalam formula mereka untuk mendistribusikan hibah pusat. Mereka menyadari bahwa formulasi transfer yang seperti ini akan menstimulus peningkatan PAD dan membangun akuntabilitas pemerintah daerah terhadap warga lokal.

Dengan mengacu pada argumen-argumen di atas, ketentuan alokasi transfer yang dimuat dalam kebijakan baru ini (meskipun memberikan kesan "perhitungan") seharusnya mendapat dukungan penuh dari pemerintah daerah. Toh Ibu Sri Mulyani juga sudah berjanji bahwa skema ini tidak akan menurunkan besaran alokasi transfer ke daerah.

Yang perlu menjadi perhatian adalah bahwa secara eksplisit pelaksanaannya harus didasarkan atas prinsip-prinsip tata kelola yang baik (good governance). Artinya, ia harus akuntabel, transparan, memiliki kejelasan tujuan, kedayagunaan, dan penguatan sistem "reward and punishment" yang efektif untuk menimbulkan efek jera.

Dengan begitu, konsep intergovernmental transfer yang dirancang dalam kerangka desentralisasi dapat menunjang komitmen daerah dan memperkuat kedaulatan fiskal daerah alih-alih memanjakan daerah. Bukan begitu?

Gustofan Mahmud analis ekonomi di Pratama Kreston Tax Research Institute

(mmu/mmu)