Kolom

BPK, BLU, dan Kekeliruan

A.P. Edi Atmaja - detikNews
Senin, 29 Nov 2021 15:30 WIB
Gedung BPK
Foto: Muhammad Fida Ul Haq/detikcom
Jakarta -

Dalam sistem ketatanegaraan Indonesia dikenal satu lembaga yang berwenang memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara. Lembaga itu disebut Badan Pemeriksa Keuangan (BPK).

Kedudukan BPK termaktub secara tegas dalam konstitusi Indonesia, Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, yakni dalam Pasal 23E, 23F, dan 23G. Ini berarti BPK merupakan satu dari sedikit lembaga negara yang eksistensinya didasarkan pada dan secara khusus dijamin oleh konstitusi, hukum tertinggi negara.

Pasca amendemen konstitusi, tugas dan fungsi BPK diperluas mengikuti konstruksi hukum objek pemeriksaan BPK, yakni keuangan negara, yang juga meluas. Hampir segala aspek yang berkait paut dengan keuangan negara dapat diperiksa BPK. Kemudian muncullah kritik bahwa lingkup pemeriksaan BPK yang terlampau luas itu pada gilirannya mengaburkan orientasi pemeriksaan dan bahkan kewibawaan BPK sebagai lembaga negara konstitusional (Soeria Atmadja, 2013).

Perkembangan kiwari memperlihatkan kiprah BPK yang demikian masif dalam kancah internasional. BPK menginisiasi pembentukan dan terlibat aktif dalam organisasi-organisasi yang menghimpun lembaga-lembaga pemeriksa tertinggi (supreme audit institution/SAI) di tingkat Asia Tenggara, Asia, bahkan dunia. BPK pun beberapa kali terpilih sebagai lembaga yang berwenang untuk memeriksa keuangan organisasi-organisasi internasional di bawah naungan Perserikatan Bangsa-Bangsa (PBB).

Praktik-praktik tersebut pada akhirnya menimbulkan persoalan tersendiri karena BPK juga menerima pembayaran atas jasa pemeriksaan terhadap organisasi-organisasi internasional tadi yang diperlakukan sebagai penerimaan negara bukan pajak (PNBP). Padahal BPK sebagai lembaga negara secara operasional telah dibiayai oleh Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN).

Oleh karena itu muncul wacana untuk membentuk badan layanan umum (BLU) di lingkungan BPK sehingga BPK dapat lebih fleksibel dalam mendayagunakan penerimaan yang diperolehnya dari praktik pemeriksaan terhadap organisasi internasional. Tulisan ini ingin membahas aspek hukum dari wacana pembentukan BLU di lingkungan BPK berkenaan dengan praktik pemeriksaan BPK terhadap organisasi internasional tersebut.

Fitrah BPK

Regulasi yang mula-mula merumuskan konsep dan konstruksi hukum tentang BLU adalah Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara. Dari undang-undang tersebut muncul aturan pelaksana yakni Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 23 Tahun 2005 tentang Pengelolaan BLU sebagaimana diubah dengan PP Nomor 74 Tahun 2012 dan Peraturan Menteri Keuangan Nomor 129/PMK.05/2020 tentang Pedoman Pengelolaan BLU.

Terkait pengelolaan BLU di ranah pemerintahan daerah, terdapat Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 61 Tahun 2007 tentang Pedoman Teknis Pengelolaan BLU Daerah yang wajib dipedomani pemerintah daerah dalam mengelola keuangan daerah.

Semua regulasi tersebut merumuskan BLU sebagai "instansi di lingkungan pemerintah yang dibentuk untuk memberikan pelayanan kepada masyarakat berupa penyediaan barang dan/atau jasa yang dijual tanpa mengutamakan mencari keuntungan dan dalam melakukan kegiatannya didasarkan pada prinsip efisiensi dan produktivitas".

Berkenaan dengan topik tulisan ini, setidaknya terdapat tiga esensi BLU yang mesti diperhatikan, yakni (1) instansi di lingkungan pemerintah, (2) pelayanan kepada masyarakat, dan (3) penyediaan barang dan/atau jasa yang dijual.

Apakah BPK memiliki kapasitas untuk dapat tergolong dalam esensi pertama BLU sebagai instansi pemerintah? Bisa ya, bisa juga tidak. Ya, jika yang dimaksud adalah pelaksana BPK yang terdiri atas sekretariat jenderal, unit pelaksana tugas pemeriksaan, unit pelaksana tugas penunjang, atau perwakilan sebagai satuan kerja pengguna anggaran/barang atau kuasa pengguna anggaran/barang.

Tidak, jika yang dimaksud adalah sembilan orang pimpinan tertinggi BPK, yang terdiri atas ketua, wakil ketua, dan tujuh orang anggota, yang merupakan wujud manunggal dari BPK. Mereka inilah makna harfiah dari BPK, sementara pelaksana BPK sebagai instansi pemerintah hanya membantu pelaksanaan tugas dan wewenang mereka.

Pertanyaan berikutnya, apakah praktik pemeriksaan terhadap organisasi internasional yang dilakukan BPK memenuhi aspek pelayanan kepada masyarakat sebagai esensi kedua BLU? Apakah organisasi internasional atau entitas apapun di luar kedaulatan negara Indonesia dapat disebut sebagai "masyarakat" yang dapat diberikan layanan oleh instansi pemerintah Indonesia?

BPK adalah lembaga negara yang dibentuk dan berkedudukan di Indonesia serta dimaksudkan untuk mewujudkan tujuan bernegara Indonesia. Alasan keberadaan BPK adalah untuk memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara Indonesia, bukan keuangan entitas lain. Bukan bermaksud mengecilkan dan antipati terhadap kiprah dan kontribusi BPK di kancah internasional, namun landasan konstitusional dan kerangka hukum nasional Indonesia belum memungkinkan praktik pemeriksaan BPK terhadap keuangan entitas lain di luar keuangan negara Indonesia.

Terakhir, dengan wacana pembentukan BLU, apakah BPK bermaksud menjual jasanya kepada organisasi internasional sesuai esensi ketiga BLU? Bagaimana BPK dapat mempertanggungjawabkan peran vitalnya sebagai satu-satunya lembaga negara yang mengemban amanat untuk memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara Indonesia jika BPK juga disibukkan dengan urusan lain yang bersifat transaksional di luar kepentingan nasional?

Dengan demikian, wacana pembentukan BLU di lingkungan BPK untuk mengakomodasi praktik pemeriksaan BPK terhadap organisasi internasional adalah suatu kekeliruan karena praktik tersebut sesungguhnya memang bermasalah dan mengandung banyak persoalan. Solusinya hanya dengan mengubah konstitusi sekali lagi dan/atau menyelaraskan kerangka hukum nasional di bawahnya. Tentu saja itu upaya yang tidak mudah dan membutuhkan tahapan yang cukup panjang.

Oleh karena itu, alih-alih melanjutkan praktik pemeriksaan terhadap organisasi internasional, BPK semestinya kembali ke fitrahnya sebagai satu-satunya lembaga negara yang berwenang memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara Indonesia. Banyak persoalan bangsa yang sesungguhnya berpangkal pada belum terwujudnya kesejahteraan umum—salah satu tujuan bernegara Indonesia—yang menanti kontribusi nyata BPK. Mengutip Arifin P. Soeria Atmadja (2013), BPK seyogianya memprioritaskan urusan makro-strategis ketimbang tenggelam dalam urusan mikro-teknis belaka.

A.P. Edi Atmaja mahasiswa doktor ilmu hukum Universitas Indonesia

(mmu/mmu)