Kolom

Pajak yang Berkeadilan

Suhut Tumpal Sinaga - detikNews
Rabu, 07 Jul 2021 14:16 WIB
Di tengah memanasnya perhatian publik terkait rencana pengenaan pajak pertambahan nilai (PPN) terhadap barang kebutuhan pokok atau sembako, Menteri Keuangan Sri Mulyani Indrawati langsung terjun ke pasar untuk menemui pedagang. Pasar Santa di Kebayoran Baru, Jakarta Selatan dipilih jadi tujuannya kali ini.
Menteri Keuangan Sri Mulyani blusukan ke pasar jelaskan rencana PPN sembako (Foto: Istimewa/instagram/@smindrawati)
Jakarta -

Pemerintah sedang menyusun rencana untuk mengenakan Pajak Pertambahan Nilai (PPN) atas sembako. Bukan hanya sembako, jasa pendidikan pun akan dikenai PPN. Masyarakat heboh. Regulasi baru ini tercantum dalam Rancangan Undang-Undang tentang Perubahan Kelima atas Undang-Undang tentang Ketentuan Umum dan Tatacara Perpajakan (RUU KUP).

Berdasarkan draf RUU KUP yang beredar, hampir semua kelompok barang dan jasa yang semula tidak dikenai PPN dihapus sehingga menjadi kena PPN. Hanya kelompok barang dan jasa yang merupakan objek pajak daerah saja tetap tidak dikenai PPN. Selain barang kebutuhan pokok dan jasa pendidikan, barang dan jasa yang dihapus dari daftar negatif PPN mencakup juga barang hasil pertambangan, jasa kesehatan, jasa keuangan, jasa asuransi, dan lain-lain.

Atas kehebohan ini kemudian beberapa pihak memberi penjelasan bahwa tidak benar sembako dan jasa pendidikan akan dikenai PPN. Ada juga yang menjelaskan bahwa benar akan dikenai PPN, namun dengan tarif lebih rendah di dalam skema multi-tarif yang diusung RUU KUP. Mana yang benar? Tidak tahu. Kita hanya bisa menunggu hingga ketentuannya selesai disusun.

Lepas dari kehebohan yang terjadi, sebenarnya kenapa sih sembako, jasa pendidikan, jasa kesehatan, dan lain-lain perlu dikenai PPN? Kemudian kenapa kita perlu multi-tarif?

Menjaga Netralitas PPN


Secara teori, PPN harus dikenakan kepada semua jenis barang dan jasa tanpa kecuali. Hal ini untuk menjaga PPN tetap bersifat netral. Netral maksudnya tidak terjadi distorsi. Jangan sampai pengenaan PPN mempengaruhi perilaku pengusaha atau konsumen. Perubahan perilaku akibat pengaruh PPN akan mengurangi efisiensi. Inefisiensi akan merugikan ekonomi.

Distorsi muncul karena PPN memiliki karakter multistage levy dan indirect subtraction method. Multistage levy artinya PPN dikenakan di setiap mata rantai sejak dari perolehan bahan baku, produksi, distribusi, hingga konsumsi akhir. Indirect subtraction method artinya PPN yang terutang di setiap mata rantai dihitung dengan cara mengurangkan pajak masukan dari pajak keluaran.

Pajak masukan adalah PPN yang dikenakan saat perolehan atau pembelian. Sedangkan pajak keluaran adalah PPN yang dikenakan saat melakukan penyerahan atau penjualan. Sebagai ilustrasi kita akan lihat bagaimana perlakuan PPN atas beras. Beras tidak dikenai PPN. Tujuannya untuk melindungi masyarakat yang berpenghasilan rendah. Tetapi ini dapat menimbulkan distorsi pada perilaku pengusaha dan konsumen. Misalnya pabrikan tepung terigu dan tepung beras.

Gandum digunakan sebagai bahan baku untuk membuat tepung terigu sedangkan beras sebagai bahan baku untuk membuat tepung beras. Meskipun tidak sepenuhnya sama, tepung gandum dan tepung beras dapat digunakan sebagai bahan baku membuat kue.

Pilihan orang yang akan membuat kue apakah akan menggunakan tepung gandum atau tepung beras sebagai bahan baku seharusnya netral dari pertimbangan pajak. Tetapi karena beras tidak dikenai PPN sedangkan gandum dikenai PPN, maka harga beli pembuat kue akan terpengaruh. Hal ini tentu mempengaruhi pertimbangan pembuat kue dalam memilih bahan baku. Inilah wujud inefisiensi ekonomi yang dimaksud.

Belum lagi efek cascading yang ditimbulkan. Efek cascading maksudnya adalah pajak dikenakan atas pajak. Hal ini terjadi pada contoh pabrikan tepung beras di atas. Beras tidak dikenai PPN. Pemasok beras ke pabrikan tepung tidak dapat mengkreditkan pajak masukannya. Misalnya PPN atas biaya pengangkutan beras seperti kendaraan bermotor. Biaya gudang, biaya jasa pembukuan, jasa konsultasi, jasa manajemen, dan lain-lain juga tidak dapat dikreditkan.

Supaya tidak rugi, tentu pemasok beras akan membebankan PPN tersebut kepada pabrikan tepung. Jadi di dalam harga beras sudah termasuk PPN pajak masukan yang tidak dapat dikreditkan. Kemudian pabrikan tepung akan memperhitungkan pajak masukan yang tidak dapat dikreditkan tersebut sebagai dasar pengenaan pajak pada saat melakukan penjualan tepung beras.

Tentu saja penjualan tepung beras dikenakan PPN. Artinya PPN dikenakan atas PPN. Inilah yang disebut sebagai efek cascading. Akibatnya harga jual pabrikan tepung akan kalah bersaing dibandingkan dengan pabrikan yang tidak mengalami efek cascading. Misalnya kompetitor dari luar negeri. Sekali lagi terjadi inefisiensi dan tentu ekonomi nasional kita turut dirugikan.

Distorsi dan efek cascading yang sama akan terjadi pada setiap pengecualian pengenaan PPN. Bukan hanya beras, tetapi juga jagung, kedelai, daging, susu, dan lain-lain. Bahkan juga terjadi pada jasa pendidikan, jasa kesehatan, jasa keuangan, dan lain-lain. Karena itu, semua barang dan jasa harus kena PPN. Tarifnya pun harus sama alias tarif tunggal. Misalnya 10% seperti yang selama ini kita kenal. Variasi tarif akan menimbulkan efek distorsi juga.

Tarif tunggal dan tanpa pengecualian sama sekali akan menjamin perilaku pengusaha dan konsumen tetap sama antara sebelum dikenai dan setelah dikenai PPN. Inilah gunanya menjaga prinsip netralitas. Perilaku pengusaha dan konsumen hanya akan dipengaruhi oleh mekanisme pasar. Secara teori, kondisi ini akan menghasilkan output yang optimal.

Lagipula pengecualian sembako dari PPN selama ini lebih banyak dinikmati orang kaya daripada orang miskin. Sembako yang dikonsumsi orang kaya umumnya adalah sembako kelas premium. Kualitasnya super dan tentu saja harganya lebih mahal. Karena sembako tidak dikenai PPN maka orang kaya pun ikut menikmati fasilitas ini.

Sementara sembako yang dikonsumsi orang miskin umumnya diperoleh dari pedagang kecil seperti di pasar tradisional. Pedagang kecil tidak wajib menjadi Pengusaha Kena Pajak. Otomatis konsumsi sembako oleh orang miskin tidak kena PPN tanpa harus mengecualikan sembako dari PPN.

Namun harus dipahami bahwa pengenaan tarif tunggal dan tanpa distorsi sama sekali akan membawa konsekuensi. Hal ini berkaitan dengan karakter PPN yang lain, yaitu bersifat regresif. Beban pajak yang ditanggung orang miskin menjadi lebih besar dibandingkan dengan yang ditanggung orang kaya. Hal ini karena porsi penghasilan yang dihabiskan untuk konsumsi barang kebutuhan pokok pada orang miskin lebih besar daripada orang kaya.

Hampir seluruh penghasilan orang miskin dihabiskan untuk konsumsi, baik untuk sembako ataupun yang lain. Sedangkan sebagian besar penghasilan orang kaya digunakan untuk tabungan atau investasi. Nah, rencana RUU KUP yang akan menaikkan tarif PPN dari 10% menjadi 12% akan meningkatkan karakter regresif pada PPN ini.

Keadilan Multi-tarif PPN


Idealnya beban pajak harus dibagi secara berkeadilan. Orang kaya menanggung beban pajak lebih besar dibandingkan orang miskin. Bukan hanya nominalnya, tetapi juga lebih besar secara proporsional terhadap penghasilan. Mekanisme yang dapat digunakan untuk tujuan itu adalah dengan menerapkan multi-tarif. Barang dan jasa yang umumnya dikonsumsi orang miskin dikenakan tarif yang lebih rendah atau bahkan tidak dikenai sama sekali.

Sebaliknya barang dan jasa yang umumnya dikonsumsi orang kaya harus dikenakan PPN dengan tarif lebih tinggi. Dengan demikian argumentasi pengenaan multi-tarif pada PPN pada dasarnya sama dengan argumentasi pengenaan pajak atas barang mewah atau yang selama ini kita kenal dengan PPnBM. Barang mewah perlu dikenakan pajak tambahan, di samping PPN, karena pada umumnya barang mewah dikonsumsi oleh orang kaya.

Karena orang miskin tidak mengkonsumsi barang mewah, maka diharapkan beban pajak antara orang kaya dengan orang miskin dapat lebih berkeadilan. Hal ini dapat kita pahami dari pengertian barang mewah itu sendiri. Barang mewah adalah barang yang permintaannya bertumbuh lebih besar daripada pertumbuhan penghasilan. Diukur dengan besarnya perubahan permintaan dibagi dengan besarnya perubahan penghasilan. Ini disebut dengan elastisitas permintaan atas penghasilan.

Kebanyakan barang mempunyai elastisitas positif alias lebih besar dari nol. Artinya bertambahnya penghasilan akan mendorong bertambahnya konsumsi atas barang tersebut. Barang ini disebut barang normal. Sebaliknya adalah barang inferior. Yaitu barang yang permintaan atas barang tersebut berkurang ketika penghasilan sudah bertambah. Alias elastisitas permintaan terhadap penghasilannya lebih kecil dari nol.

Nah, barang mewah umumnya didefinisikan sebagai barang yang mempunyai elastisitas permintaan terhadap penghasilan lebih besar dari satu. Sedangkan barang kebutuhan pokok umumnya punya elastisitas di antara nol dan satu. Dengan demikian kita bisa memahami kenapa barang mewah perlu dikenakan pajak tambahan. Atau dikenakan pajak dengan tarif yang lebih tinggi. Hal ini sesuai dengan rencana RUU KUP yang akan mengenakan multi-tarif pada PPN.

Di dalam draft RUU KUP yang beredar disebutkan bahwa tarif berbeda dapat dikenakan atas barang tertentu atau jasa tertentu. Tarif berbeda dimaksud paling rendah 5% dan paling tinggi 25%. Jenis barang dan jasa tertentunya akan diatur kemudian dengan Peraturan Pemerintah. Kemungkinan tarif rendah akan dikenakan terhadap barang dan jasa yang merupakan kebutuhan masyarakat umum. Tarif lebih tinggi akan dikenakan terhadap barang yang bersifat mewah.

Tantangan Pelaksanaan


Ada banyak sekali jenis barang di dunia ini. Misalnya di dalam buku Tarif Kepabeanan Indonesia terdapat 10.826 jenis barang. Setiap jenis barang ini pun masih bisa dibagi menurut kualitas, ukuran, harga, dan lain-lain. Setiap barang ini mempunyai elastisitas permintaan terhadap penghasilan masing-masing. Sangat mungkin berbeda satu sama lain. Saking banyaknya kita bisa plotkan grafik elastisitas permintaan terhadap penghasilan sehingga nyaris berbentuk kontinu dan bukan lagi diskrit.

Tentu saja dalam pelaksanaannya akan dilakukan pengelompokan barang dan jasa yang akan dikenai tarif PPN berbeda. Tetapi itu tidaklah mudah. Misalnya dalam contoh beras yang digunakan sebagai ilustrasi. Pengecualian beras dari pengenaan PPN justru lebih menguntungkan orang kaya daripada orang miskin. Lalu ada wacana untuk mengenakan tarif lebih tinggi atas beras premium. Beras biasa akan dikenakan tarif lebih rendah.

Begitu juga daging. Wagyu yang harganya mahal akan dikenai PPN dengan tarif lebih tinggi. Sedangkan daging biasa akan dikenai tarif lebih rendah. Jasa pendidikan juga katanya demikian. Tetapi, bagaimana caranya? Bagaimana membedakan beras premium dari beras biasa? Ada banyak jenis beras di pasaran. Kriteria apa yang akan digunakan? Ada beras putih, beras merah, beras hitam, dan lain-lain.

Ada beras ramos, rojolele, pandan wangi, dan lain-lain. Ada beras Cianjur, beras Solok, beras Klaten, dan lain-lain. Yang impor ada beras risotto, beras shirataki, beras arborio, beras basmati, dan lain-lain. Bahkan ada beras utuh, beras pecah, beras sosoh, dan lain-lain. Faktanya pedagang beras sering mencampur berbagai jenis beras yang ada. Katanya beras racikan dapat menghasilkan nasi dengan rasa yang lebih enak.

Indikator utama dari kualitas suatu barang adalah harga. Tetapi menggunakan harga sebagai indikator pemilah beras premium dari beras biasa juga tidak mudah. Harga dapat berubah sewaktu-waktu sebagai bagian dari mekanisme pasar. Mungkin tata niaga yang ketat dapat digunakan untuk menerapkan multi-tarif ini. Tetapi secara teori dan berdasarkan pengalaman selama ini, tata niaga hanya menghasilkan kartel yang menguntungkan segelintir orang dan merugikan masyarakat umum.

Jangan lupa untuk juga memperhitungkan elastisitas permintaan terhadap harga. Barang mewah yang mempunyai elastisitas permintaan terhadap harga terlalu tinggi, jika dikenai PPN dengan tarif lebih tinggi, akan menurun drastis permintaannya. Dengan demikian tujuan semula untuk membagi beban pajak lebih banyak kepada orang kaya menjadi tidak tercapai. Hanya barang mewah dengan elastisitas permintaan terhadap harga yang rendah, yang ideal untuk dikenai pajak dengan tarif lebih tinggi.

Sistem perpajakan kita pun masih menganut self-assessment. Wajib Pajak harus menghitung sendiri pajak yang terutang. Pengenaan multi-tarif akan meningkatkan biaya kepatuhan. Kerumitan yang dihadapi Wajib Pajak akan meningkatkan ketidakpatuhan. DJP juga akan menanggung biaya pengawasan yang lebih tinggi. Biaya-biaya ini, jika berlebih, akan menghilangkan manfaat yang diperoleh dari keadilan pembagian beban pajak itu sendiri.

Karena itu biasanya tujuan keadilan dikorbankan dalam PPN. Ini merupakan trade-off dari tujuan efisiensi yang ingin dicapai. Kecuali kita sudah mempunyai teknologi canggih, yang dapat mengenakan pajak secara berkeadilan namun tetap efisien. Sementara ini, jika masih menggunakan mekanisme pajak konvensional, pajak penghasilan dapat digunakan dengan lebih baik untuk mencapai tujuan keadilan.

Biasanya dengan mengenakan tarif progresif. Atau sekalian dengan menggunakan mekanisme di luar pajak. Misalnya fungsi anggaran. Pengeluaran pemerintah dialokasikan lebih banyak untuk orang miskin daripada orang kaya. Dengan demikian sistem perpajakan dapat dirancang sepenuhnya fokus untuk tujuan efisiensi. Tujuan keadilan dicapai dari rancangan fungsi anggaran.

Jadi mana yang lebih baik, tarif tunggal atau multi-tarif? Menghapus daftar negatif PPN atau tetap mengecualikan barang dan jasa yang merupakan kebutuhan masyarakat banyak? Semua punya argumentasi masing-masing. Semua ada dasar teorinya. Pilihan kebijakan yang terbaik sangat tergantung dari kesiapan kondisi pendukungnya. Apakah kita masih pakai mekanisme konvensional atau berani menggunakan kemajuan teknologi dalam penerapan pajak?

Detail pelaksanaan yang kurang disiapkan dengan baik akan menghilangkan manfaat yang diharapkan. Karena itu ada peribahasa mengatakan: the devil is in the detail (and so is salvation).

Suhut Tumpal Sinaga dosen Perpajakan PKN STAN

(mmu/mmu)