Mengurai Kebijakan Pupuk Bersubsidi

Kebijakan pupuk bersubsidi sedang menghadapi tantangan yang besar. Kebijakan yang sudah dilaksanakan oleh pemerintah sejak 1970-an itu semakin memberikan beban terhadap APBN. Bayangkan saja, pemerintah saat ini masih menanggung piutang untuk kebijakan pupuk bersubsidi dari 2017 hingga 2019 sebesar Rp 11,198 triliun. Angka itu masih belum termasuk piutang pada 2020.

Dahulu kebijakan pupuk diadopsi sebagai bagian penting dari Revolusi Hijau, sekaligus dengan pengelolaan lahan, pengaturan jarak tanaman, sistem irigasi dan drainase, alat dan mesin pertanian, bibit dan benih unggul, dan seterusnya. Dengan pupuk sebagai salah satu komponen penting dalam produksi pertanian, kini petani semakin tergantung dengan pupuk. Ketika terjadi kelangkaan pupuk, gejolak akan terjadi di desa-desa yang menjadi sentra produksi pertanian.

Sebenarnya jika ditelisik lebih detail, pupuk bukanlah komponen pembiayaan terbesar bagi usaha tanaman padi sawah. Porsi pupuk hanya sebesar 9,43 persen dari total pembiayaan. Sementara itu porsi pembiayaan terbesar adalah upah pekerja dan jasa pertanian (48,79 persen), serta biaya sewa lahan yang mencapai 25,61 persen (BPS, SOUT2017-SPD, 2017). Meskipun demikian, ketergantungan petani terhadap pupuk sudah sangat mendalam, sehingga keberadaan pupuk kian penting bagi petani.

Sebagian besar petani di Indonesia adalah petani gurem. Petani gurem merupakan petani pengguna lahan yang menguasai lahan kurang dari 0,5 ha. Data menunjukkan bahwa petani gurem semakin meningkat, dari 2013 sebesar 14,25 juta rumah tangga menjadi 16,25 juta rumah tangga pada 2018.

Dengan demikian, meningkatnya harga pupuk --meskipun porsi pembiayaan pupuk bukanlah yang terbesar dalam pembiayaan produksi pertanian padi sawah-- akan sangat berpengaruh terhadap kesejahteraan petani. Ketergantungan dan meningkatnya biaya pupuk akan berdampak terhadap penghidupan petani.

Beban APBN

Berdasarkan data yang terhimpun dalam e-RDKK (Rencana Definitif Kebutuhan Kelompok) kebutuhan pupuk subsidi pada 2021 sebesar 23,27 juta ton atau senilai Rp 67,12 triliun. Tetapi, kemampuan pemerintah dalam memenuhi alokasi subsidi pupuk pada 2021 hanya sebesar Rp 25,27 triliun. Sehingga, ancaman terjadinya kelangkaan pupuk subsidi masih terbuka sangat lebar.

Tingginya pembiayaan untuk memenuhi kebutuhan pupuk subsidi sangat membebani APBN. Namun, langkah untuk tidak memenuhi pupuk subsidi juga akan memberikan beban kepada petani. Oleh karena itu, dibutuhkan reformasi kebijakan pupuk subsidi dengan sistem dan mekanisme yang lebih efisien dan tepat sasaran.

Beban di APBN semakin besar setiap tahunnya dengan dilihat dari sisi beban piutang pemerintah. Berdasarkan hasil audit yang telah dilakukan dari 2015 hingga 2019 jumlahnya mencapai Rp 11,2 triliun. Dengan rinciannya per tahun adalah Rp 45,1 miliar pada 2017, Rp 5,7 triliun pada2018, dan Rp 5,4 triliun pada 2019. Belum lagi piutang, pada 2020 yang masih belum diaudit sebesar Rp 2,3 triliun.

Subsidi pupuk yang sebelumnya diberikan kepada pihak industri (melalui subsidi harga gas), saat ini disetujui diubah dengan memberikan subsidi langsung kepada petani. Mekanisme penyaluran yang coba dilaksanakan adalah melalui Kartu Tani. Lalu, e-RDKK digunakan sebagai instrumen untuk menentukan alokasi kebutuhan pupuk setiap tahunya. Tetapi, e-RDKK dan Kartu Tani memiliki aspek kompleksitas yang tinggi yang membuat berbagai permasalahan cukup sering ditemui dalam implementasinya di lapangan.

Mengurai Masalah

e-RDKK dibangun sebagai upaya untuk membangun database yang bisa digunakan sebagai acuan untuk menentukan jumlah alokasi kebutuhan pupuk bersubsidi. Melalui database yang terdapat dalam e-RDKK diharapkan mampu meningkatkan ketepatan sasaran distribusi pupuk bersubsidi. Sistem e-RDKK diharapkan mampu mengevaluasi pupuk bersubsidi, sekaligus meminimalisasi penyelewengan.

Namun persoalan kelangkaan pupuk masih menjadi permasalahan krusial yang belum terselesaikan dengan baik. Data e-RDKK bertumpu pada data petani yang tergabung dalam Kelompok Tani (Poktan) dan Gabungan Kelompok Tani (Gapoktan). Sayangnya, sebagian besar petani di Indonesia tidak semua tergabung dalam Poktan maupun Gapoktan --data menunjukkan sekitar 42 persen petani Indonesia tidak tergabung.

Ada sekitar 9 juta Kartu Tani yang telah diterbitkan, namun masih 6 juta Kartu Tani yang telah diterbitkan. Dari 6 juta tersebut, baru 1,2 juta Kartu Tani yang telah digunakan sesuai dengan kegunaannya. Adapun target dari Kartu Tani tahun 2020 lalu adalah sejumlah 13,9 juta Kartu Tani.

Rendahnya penggunaan Kartu Tani tidak mengherankan. Berbagai persoalan di lapangan telah memberikan tanda bahwa Kartu Tani tidak mudah implementasinya. Permasalahan yang terjadi antara lain tidak sinkronnya data Dukcapil daerah dan pusat, sosialisasi yang kurang masif, keterbatasan distribusi karena pandemi, nama dan alamat petani tidak sesuai dengan data yang disetor, hingga kartu dan EDC rusak.

Solusi Kebijakan

Reformasi kebijakan pupuk bersubsidi harus segera dilaksanakan. Pertanian merupakan tulang punggung perekonomian nasional di tengah menurunnya berbagai sektor perekonomian akibat pandemi 2020 lalu. Sektor pertanian mampu memberikan sumbangsih secara nyata melalui pertumbuhan positif, sebesar 2,15 persen (yoy) semester I - 2020, 2,19 persen (yoy) semester II - 2020, dan 0,02 persen (yoy) semester III - 2020. Ditambah lagi, sebagian besar rakyat Indonesia menggantungkan hidupnya di sektor pertanian.

Pertama, langkah yang harus ditempuh oleh pemerintah dengan segera memperbaiki basis data e-RDKK menjadi lebih valid dan responsible. Data adalah kunci utama yang sangat penting agar penyaluran subsidi pupuk bisa tepat sasaran dan tidak terjadi lagi penyelewengan. Dalam kaca mata evidence-based policy making, data adalah kunci utama agar kebijakan bisa jalankan dengan baik berdasarkan bukti-bukti sahih, alih-alih mengedepankan preferensi pribadi, intuisi, dan berjangka pendek.

Dalam konteks pendataan itu, pendayagunaan penyuluh pertanian bisa dilakukan sebagai upaya untuk verifikasi data di lapangan secara tepat. Sistem berbasis teknologi informasi, misalnya melalui sinkronisasi dengan NIK yang terdapat di Dukcapil Kemendagri bisa dilakukan agar data bisa lebih dipertanggungjawabkan.

Kedua, kebijakan pupuk bersubsidi seharusnya bukan kebijakan permanen yang akan terus-menerus dilakukan oleh pemerintah. Perlu ditentukan batasan waktu yang jelas sampai kapan kebijakan akan dijalankan. Subsidi terhadap pupuk jangan sampai membuat petani kian tergantung kepada pupuk bersubsidi.

Petani harus didorong untuk mampu mengurangi ketergantungan terhadap pupuk kimia. Hal ini berkaitan dengan rekomendasi ketiga, yaitu mendorong penggunaan pupuk organik dan hayati untuk menyehatkan tanah pertanian. Kementerian Pertanian telah menggulirkan program seperti Unit Pengolah Pupuk Organik (UPPO) yang dialokasikan kepada Poktan atau Gapoktan. Melalui program itu seharusnya ketergantungan pupuk kimia bisa terus dikurangi.

Selain itu, peran Balitbangtan dalam memberikan solusi pemupukan yang lebih ramah lingkungan dan sesuai dengan anjuran harus dilakukan. Ketika kelompok-kelompok tani bisa menyediakan pupuk untuk anggota mereka sendiri, petani akan berdaya dan bisa mandiri dalam memenuhi kebutuhan pupuknya sendiri. Kemandirian, keberdayaan, dan kesejahteraan petani adalah cita-cita luhur yang harus terus-menerus kita upayakan bersama.

Faris Widiyatomoko peneliti Politika Research & Consulting (PRC), tenaga ahli Anggota DPR