"Siapa negara?" Pertanyaan itu keluar dari salah seorang petani saat bentrok dengan aparat keamanan yang mengawal proses pembebasan lahan atau penggusuran di Majalengka, tepatnya di Desa Sukamulya, Kecamatan Kertajati. Sebelumnya, polisi berujar bahwa mereka tidak berniat menyakiti rakyat; mereka hanya menjalankan tugas dari negara. Maka keluarlah pertanyaan itu: siapa negara?
Kejadian itu difilmkan dalam sebuah dokumenter berjudul Wabah, Negara dan Krisis Pangan oleh Watchdoc. Rupanya, adegan dalam film itu terjadi pada 2016 lalu. Ketika itu, Badan Pertanahan Nasional (BPN) tengah melakukan pengukuran untuk pembebasan lahan, dikawal oleh ribuan personel aparat keamanan; TNI, Polri, dan Satpol PP.
Pengukuran tanah dilakukan sebagai langkah lanjutan dari rencana pembangunan Bandar Udara Internasional Jawa Barat (BIJB) di Kertajati yang sudah dirintis sejak 2011. Sejak saat itu pula, sebagian besar warga Sukamulya menolak proyek pembangunan di desanya. Namun, para petani yang menolak dan mempertahankan tanahnya dipaksa kalah. Proyek pembangunan bandara ini terus berlanjut dan rampung pada 2018 lalu.
Bandara tersebut diharapkan akan menggantikan Bandara Husein Sastranegara yang ada di Bandung. Selain itu, pembangunan BIJB juga dinilai dapat meningkatkan perekonomian di Jawa Barat karena terintegrasi dengan berbagai fasilitas lain. Sayangnya, sejauh ini, proyek pembangunan BIJB bisa dibilang gagal. Sejak dibuka, bandara itu sangat sepi penumpang. Tahun pertama bandara beroperasi, jumlah penumpang yang dilayani hanya berjumlah 35 ribu orang. Berbeda jauh dengan bandara lain, yang bisa melayani 9-10 ribu penumpang per hari.
Tetapi, bagi saya kegagalan utama dalam proyek tersebut tidak terletak pada persoalan itu. Utamanya, proyek itu telah gagal sejak awal, dengan mengabaikan kebutuhan, keinginan dan suara warga lokal, subjek pembangunan yang sesungguhnya. Kita mesti ingat, tujuan utama proyek pembangunan oleh negara adalah untuk meningkatkan kesejahteraan rakyat, tetapi negara sering kali abai terhadap pemaknaan "kesejahteraan" itu sendiri.
Negara dengan birokrasinya yang modern selalu memaknai kesejahteraan dari pengetahuan "saintifik"; data-data, statistika, indeks-indeks, ukuran dan angka yang diharapkan memacu pertumbuhan. Sayangnya, dalam banyak kasus, mantra pertumbuhan yang dijanjikan tak pernah betul-betul bekerja. Saya mengajukan pertanyaan yang sama dengan James C. Scott (1998) saat melihat kondisi semacam itu: Kenapa berbagai skema pembangunan yang dirancang untuk meningkatkan kesejahteraan mengalami kegagalan? Tetapi, sebelum kita menjawab pertanyaan itu, saya pikir kita harus terlebih dahulu memahami negara dan logikanya.
Saya menggunakan pemikiran James C. Scott, seorang antropolog yang salah satu fokus studinya adalah isu pembangunan, untuk membahas ini. Dalam bukunya yang berjudul Seeing Like a State: How Certain Schemes To Improve The Human Condition Have Failed (1998), ia menyebutkan bahwa proyek utama negara selalu berdiri di atas simplifikasi. Negara selalu berusaha menyederhanakan realitas yang kompleks agar mudah diatur dan dikontrol.
Kita dapat melihat contohnya pada kebijakan pangan pada masa Orde Baru. Saat itu, beras adalah komoditas pangan yang diprimadonakan, hanya karena mayoritas masyarakat Jawa menjadikan beras sebagai bahan pangan utama. Maka, swasembada pangan ditentukan oleh produksi beras. Hampir seluruh wilayah di Indonesia dituntut untuk menghasilkan beras secara masif.
Padahal, faktanya persoalan pangan tidak sesederhana itu. Masyarakat Papua dan Maluku adalah konsumen sagu. Masyarakat Sulawesi Utara mengonsumsi pisang. Di Nusa Tenggara Timur masyarakatnya mengonsumsi jagung. Ada banyak contoh lain. Namun, negara menyederhanakan realitas yang beragam dan rumit itu menjadi satu realitas yang tunggal: masyarakat Indonesia mengonsumsi beras. Pengetahuan dan praktik lain di luar hasil simplifikasi itu dianggap tidak ada.
Dalam istilah Scott, negara melihat target pembangunan sebagai tabula rasa (blank slate), sesuatu yang kosong, sehingga semuanya bisa ditulis, diciptakan dan dibangun dari awal. Pengetahuan dan praktik-praktik lokal yang telah ada sebelum intervensi negara nyaris selalu diabaikan atau dianggap tidak relevan. Scott menyebutkan bahwa penghapusan pengetahuan lokal adalah prasyarat dari skema pembangunan negara. Semuanya dilakukan berdasarkan pengetahuan rasional ala modernitas. Akibatnya, proyek-proyek pengaturan oleh negara, termasuk pembangunan, selalu mengesampingkan pengetahuan-pengetahuan di luar pengetahuan dominan itu.
Inilah ideologi negara yang disebut oleh Scott sebagai high-modernism: kepercayaan negara kepada usaha intervensi dan rekayasa berdasarkan pengetahuan yang dianggap saintifik dan rasional. Masyarakat dipaksa menerima rasionalitas tunggal dari negara. Dengan begitu, negara dan para perancang pembangunan memposisikan diri sebagai pihak yang serba tahu.
Saya mengutip Tania Li: "Mereka memosisikan diri sebagai ahli yang tahu bagaimana orang lain harus hidup, mereka mengumpulkan dan mengatur data dengan proses simplifikasi, mereka mendiagnosis kekurangan, dan mereka merancang intervensi rumit untuk menghasilkan perbaikan." (Li, 2005). Padahal, menurut Scott, negara dan "para ahli" ini tidak betul-betul paham mengenai rencana yang mereka jalankan, sebab kembali lagi mereka menjalankan proyek-proyek itu di atas simplifikasi.
Untuk menajamkan argumen di balik kegagalan high-modernism dalam berbagai skema pembangunan, saya mencoba membawa pemikiran Tania Li yang mengaitkan konsep high-modernism Scott dengan governmentality Michel Foucault. Dalam tulisannya yang berjudul Beyond "The State" and Failed Schemes, governmentality dilihat sebagai cara baru dalam memerintah dan berkuasa, yaitu dengan meninggalkan praktik kekerasan dan sifatnya yang dogmatis (seperti pada kerajaan pra-modern).
Dalam governmentality, kekuasaan dan pemerintahan dijalankan lewat ilmu pengetahuan dan rasionalitas. Governmentality dioperasikan melalui teknologi-teknologi birokrasi modern, seperti yang disebutkan Scott, berupa standarisasi serta pengukuran dalam segala hal: pemetaan, sensus, survei, dan lain-lain. Teknologi ini bersumber dari metode saintifik yang rasional.
Foucault (1978) menekankan kepada bentuk pengetahuan yang ia sebut dengan political-economy sebagai mesin utama governmentality. Ini bisa merujuk kepada pengetahuan saintifik yang memang mendukung operasionalisasi kekuasaan; ilmu ekonomi, ilmu pemerintahan, administrasi, dan lain-lain.
Di Kertajati, negara dengan instrumen political economy-nya yakin proyek BIJB akan membawa pertumbuhan, disebutkan sebesar 8% (Pratama, 2018). Dan dengan angka pertumbuhan itu, negara berharap investasi akan masuk dan menyerap tenaga kerja. Realitas sosial yang begitu kompleks disederhanakan menjadi angka.
Tidak hanya di Kertajati, dalam berbagai Proyek Strategis Nasional (PSN) selama beberapa tahun ke belakang, paradigma pembangunan yang dibawa oleh negara selalu bersumber dari cara seperti itu. Atau lebih jauh lagi, kita dapat melihat ini dalam proyek pembangunan pada masa Orde Baru; model kebijakan pengelolaan hutan, revolusi hijau, infrastruktur pertanian, dan lain-lain. (Winarwan et al., 2011)
Namun, bukan berarti semua proyek pembangunan oleh negara itu gagal dan tidak memberikan efek positif bagi rakyat, atau juga tidak berarti semua proyek itu mengabaikan pengetahuan-pengetahuan yang "marginal". Scott sendiri menunjukkan beberapa contoh dalam bukunya. Tetapi, yang saya tekankan dalam tulisan ini adalah skema pembangunan oleh negara dengan high-modernism dan penyelenggaraan birokrasi seperti yang disebut Foucault sebagai governmentality hampir pasti berujung kepada kegagalan.
Kasus-kasus penggusuran untuk proyek pembangunan oleh negara seperti di Kertajati menunjukkan bahwa negara mencabut subjek pembangunan, rakyat, dari akarnya: pengaturan sosial yang telah lama ada. Petani dan pengetahuan lokalnya yang bersandar pada kehidupan agraris dianggap tidak relevan, lagi pula mereka akan mendapatkan "kesejahteraan" dalam bentuk-bentuk baru.
Mantra pertumbuhan ditawarkan bersama dengan logika khas high-modernism; jika pembangunan dilakukan, investasi akan datang, jika investasi datang maka lapangan kerja datang, jika lapangan kerja datang, warga sejahtera, maka kembali lagi, terjadilah sihir pertumbuhan itu. Sayangnya, logika itu tidak cocok dengan realitas yang begitu kompleks. Itulah alasan di balik kegagalan skema pembangunan oleh negara.
Scott menawarkan beberapa solusi untuk ini. Menurutnya, negara selalu memonopoli pembangunan, bersama dengan pihak-pihak lain yang dianggap ahli: ilmuwan, konsultan, dan lain-lain. Waktunya untuk memberikan ruang dan suara bagi kelompok-kelompok lain yang dimarginalkan.
Kemudian, rencana pembangunan harus dilakukan melalui langkah-langkah kecil, bukan proyek raksasa, untuk memastikan dampak dari rencana itu, sehingga menjadi mungkin untuk mengambil langkah mundur jika ada kesalahan. Dan terakhir, perhatikan human inventiveness, yaitu asumsi bahwa orang yang terlibat dalam pembangunan dapat bereksperimen dengan rencana yang dijalankan, sehingga pada akhirnya skema pembangunan tidak datang dari pengetahuan yang tunggal.
