Kotak Hitam Sistem Pemilu (5-Habis)

Stabilitas dan Efektivitas Pemerintahan

Didik Supriyanto - detikNews
Jumat, 14 Feb 2020 12:56 WIB
Pengamat Pemilu Didik Supriyanto
Didik Supriyanto (Foto: Ari Saputra/detikcom)
Jakarta -

Beberapa ilmuwan politik seperti Croissant (2003) menyebut tiga tujuan pemilu. Pertama, memilih pejabat publik yang representatif. Kedua, menjaga integrasi nasional. Ketiga, menciptakan pemerintahan yang efektif. Namun tidak ada satu pun sistem pemilu yang mampu memenuhi tiga tujuan tersebut sekaligus.

Sistem pemilu proporsional berhasil menjaga integrasi nasional karena hampir semua kekuatan politik dapat mengirim wakil di pemerintahan, khususnya parlemen. Sistem ini relatif mampu merepresentasikan aneka ragam kelompok dan kepentingan masyarakat. Namun sistem ini sering gagal membentuk pemerintahan efektif karena koalisi besar yang ditampungnya menyebabkan tidak mudah mengambil keputusan.

Sebaliknya, sistem pemilu mayoritarian efektif membentuk pemerintahan karena mampu menyeleksi secara ketat kekuatan-kekuatan politik masuk parlemen. Kelompok-kelompok kecil harus bersatu guna mendapatkan kursi di pemerintahan. Namun formula mayoritas dengan sendirinya banyak mengabaikan kelompok-kelompok minoritas sehingga hal ini tidak saja mereduksi fungsi representasi, tetapi juga mengancam integrasi.

Usaha mencapai ketiga tujuan pemilu dalam sistem pemerintahan presidensial jauh lebih rumit. Dalam sistem pemerintahan presidensial, presiden mempunyai peran ganda yakni sebagai kepala negara dan kepala pemerintahan. Dia tidak hanya simbol negara, tetapi juga pusat kekuasaan demi menjaga integrasi nasional.

Namun ironisnya, pemilu presiden, karena menggunakan sistem mayoritarian, maka selalu membelah pemilih menjadi dua kelompok besar yang saling bersaing. Persaingan tersebut berlangsung keras pada masa kampanye lalu bisa berubah menjadi konflik terbuka yang diwarnai kekerasan sesaat setelah hasil pemilu diumumkan. Oleh karena itu jika presiden terpilih gagal melakukan rekonsiliasi nasional, pemerintahannya tidak hanya tak efektif tetapi juga integrasi nasional terancam bubar.

Ironi lain adalah soal fixed term atau masa jabatan tetap (4, 5, atau 6 tahun) yang menjadi ciri pokok sistem pemerintahan presidensial. Tujuan fixed term adalah menjaga stabilitas pemerintahan. Model ini dimaksudkan dapat mengatasi kelemahan sistem pemerintahan parlementer di mana perdana menteri dan kabinet sewaktu-waktu bisa jatuh apabila mendapatkan mosi tidak percaya dari mayoritas parlemen. Namun kenyataannya fixed term dalam sering gagal mencapai tujuannya.

Kajian global Linz dan Valenzuela (1994) menunjukkan bahwa sistem pemerintahan parlementer lebih stabil daripada sistem pemerintahan presidensial yang memiliki periode tetap. Dalam kurun 1946-1999, terdapat satu dari 23 sistem pemerintahan presidensial gagal, sedang sistem pemerintahan parlementer hanya satu dari 58.

Sumber instabilitas sistem pemerintahan presidensial adalah kekuasaan yang seimbang antara presiden dan parlemen sehingga sulit mencari penyelesaian jika terjadi konflik. Selain kontrol terus menerus, parlemen dapat menghambat kerja presiden melalui kewenangan legislasi dan penganggaran.

Secara umum stabilitas dan efektivitas pemerintahan dipengaruhi oleh jumlah partai, polarisasi antarpartai, partisipasi partai dalam pemerintahan, serta hubungan antara mayoritas legislatif dan eksekutif. Pada hubungan mayoritas legislatif dengan eksekutif inilah dalam sistem pemerintahan presidensial dikenal istilah divided government atau pemerintahan tidak kongruen yaitu pemerintahan di mana presiden bukan berasal dari partai atau koalisi partai yang menguasai mayoritas parlemen.

Cheibub (1994) dan Fiorina (1996) menyebut waktu penyelenggaraan pemilu parlemen dan presiden sebagai faktor utama penyebab terjadinya divided government. Pemerintahan terbelah terjadi ketika anggota legislatif dan pejabat eksekutif dipilih pada waktu yang berbeda dan atau cara yang tidak sama. Jadi bukan penggunaan sistem pemilu mayoritarian yang menghasilkan sistem dua partai atau sistem pemilu proporsional yang menghasilkan multipartai di parlemen yang menjadi faktor terjadinya divided government, tetapi lebih pada perbedaan waktu penyelenggaraan pemilu legislatif dan pemilu presiden.

Lijphart (1994) meyakini, pemilu serentak (concurrent election) merupakan solusi untuk mengatasi divided government. Pemilu serentak adalah pemilu parlemen dan pemilu presiden yang diselenggarakan bersama dalam satu hari H pemilihan. Kajian Pyane dkk (2002) menunjukkan, pemilu serentak tidak hanya berhasil menyederhanakan sistem kepartaian di parlemen, tetapi juga berkecenderungan membentuk pemerintahan kongruen, di mana presiden terpilih berasal dari partai atau koalisi partai yang menguasai mayoritas parlemen. Di sini terdapat dua faktor penyebab: terbentuknya koalisi sebelum pemilu dan terjadinya coattail effect.

Pemilu serentak mendorong terbentuknya pemerintahan kongruen karena partai-partai terpaksa menggalang koalisi lebih dini sebelum pemilu. Pemilu serentak menimbulkan coattail effect yaitu kecenderungan pemilihan presiden dan keterpilihannya berpengaruh terhadap pemilihan dan keterpilihan anggota parlemen. Jelasnya, keterpilihan Calon Presiden A mempengaruhi keterpilihan calon anggota parlemen dari partai atau koalisi partai yang mengajukan Calon Presiden A. Dalam pemilu serentak, pemilih akan memilih presiden sekaligus partai atau koalisi partai pendukung presiden. Pemilih merasa memilih presiden lebih penting daripada memilih anggota parlemen.

Pemisahan pemilu presiden dari pemilu legislatif menghasilkan pemerintahan tidak efektif terbukti dari hasil Pemilu Presiden 2004. Pasangan SBY-Kalla meraih 61% suara dalam pemilu presiden putaran kedua dan mendapat dukungan koalisi partai yang menguasai 64,5% kursi DPR. Namun sepanjang lima tahun pemerintahan berjalan tidak efektif: sering gonta-ganti kabinet dan penolakan rancangan kebijakan oleh DPR dengan contoh utama subsidi BBM.

Ketidakefektifan pemerintahan juga terjadi dari hasil Pemilu Presiden 2009. Meski SBY-Boediono meraih 64% suara dalam satu putaran dan didukung koalisi partai yang menguasai 74,5% kursi DPR, pemerintahan tidak efektif. Sepanjang tahun pertama, pemerintahan SBY-Boediono dihantam skandal Bank Century yang menyebabkan polarisasi dukungan partai di DPR. Gonta-ganti kabinet terjadi, demikian juga dengan penolakan rancangan kebijakan.

Mengapa pemerintahan SBY-Kalla dan SBY-Boediono tidak efektif meski koalisi partai pendukung menguasai mayoritas DPR? Ada empat faktor yang harus diperhatikan: ketiadaan partai besar, ketidaksepakatan platform politik, waktu pembentukan koalisi pendek, dan proses pembentukan koalisi bertahap.

Menurut Gallanger dkk (1992), partai besar adalah partai yang menguasai sedikitnya 40% kursi parlemen. Dengan penguasaan sebesar itu, partai bisa mengendalikan kawan koalisi dan mendikte lawan. Partai Golkar yang menang dalam Pemilu 2004 hanya merebut 23,3% kursi DPR, sedang Partai Demokrat yang menang dalam Pemilu 2009 hanya menduduki 26,8% kursi DPR.

Meski tidak ada perbedaan ideologi di antara partai koalisi pendukung SBY-Kalla dan SBY-Boediono, namun mereka tidak memiliki platform politik bersama. Mereka menerima begitu saja "visi, misi, dan program" yang disusun tim kampanye. Akibatnya gonta-ganti anggota kabinet itu tak terhindarkan karena partai sekadar menyodorkan kader tanpa melihat platform. Demi melancarkan rebutan kursi kabinet, partai menggunakan DPR sebagai arena manuver politik.

Pada Pemilu 2004 dan Pemilu 2009, jarak pemilu legislatif dengan pemilu presiden dua bulan. Pembentukan koalisi pengusung calon presiden, baru dilakukan setelah pemilu legislatif. Pertama, undang-undang mengatur, partai atau koalisi partai bisa mengajukan calon apabila memiliki 20% kursi DPR atau 25% suara. Kedua, perolehan suara atau kursi pemilu legislatif jadi daya tawar berkoalisi. Ketiga, partai memiliki harapan mendapatkan suara dan kursi lebih besar dalam pemilu legislatif. Akibatnya, proses pembentukan koalisi terburu-buru sehingga tak mungkin terbentuk koalisi solid.

Pemilu presiden yang diselenggarakan dua bulan setelah pemilu legislatif menyebabkan proses pembentukan koalisi bertahap. Pertama, partai tergabung setelah pemilu legislatif dan sebelum pemilu presiden. Kedua, partai tergabung setelah pemilu presiden putaran pertama. Ketiga, partai tergabung setelah pemilu presiden. Inilah sumber kerapuhan koalisi: di satu pihak partai-partai yang lebih awal berkoalisi menuntut kursi kabinet lebih banyak karena merasa telah bekerja keras meraih suara; di lain pihak, partai terakhir bergabung karena memiliki kursi terbanyak, juga menuntut lebih banyak kursi kabinet.

Apabila penyelenggaraan pemilu presiden yang terpisah dari pemilu legislatif pada Pemilu 2004 dan Pemilu 2009 menghasilkan pemerintahan (SBY-Kalla dan SBY-Boediono) tidak efektif, pemisahan pemilu presiden dari pemilu legislatif pada Pemilu 2014 menghasilkan pemerintahan terbelah. Pasangan Jokowi-Kalla yang memenangi pemilu presiden didukung oleh koalisi partai yang hanya menguasai 37,14% kursi DPR hasil pemilu legislatif sebelumnya. Pemerintahan pun nyaris lumpuh sepanjang tahun akibat pertikaian di DPR.

Koalisi partai oposisi yang menguasai mayoritas DPR menolak berkompromi dengan koalisi partai pendukung pemerintah dalam memperebutkan kursi pimpinan DPR dan MPR. Pemerintahan Jokowi-Kalla pun tidak bisa mengajukan rancangan kebijakan karena DPR dilanda kemelut internal. Situasi baru berubah ketika Jokowi-Kalla menarik partai oposisi untuk bergabung dengan koalisi dengan kompensasi mendapat kursi di kabinet sehingga koalisi partai pendukung pemerintahan Jokowi-Kalla menguasai mayoritas DPR.

Pemerintahan tidak efektif (SBY-Kalla dan SBY-Boediono) akibat pemisahan pemilu presiden dan pemilu legislatif melatarbelakangi lahirnya Putusan MK No 14/PUU-XI/2013 tanggal 23 Januari 2014. Putusan itu menyatakan bahwa pemisahan penyelenggaraan pemilu legislatif dari pemilu presiden tidak konstitusional. MK pun memerintahkan agar kedua jenis pemilu itu diselenggarakan serentak mulai Pemilu 2019. Tujuan dari putusan ini adalah untuk menguatkan sistem pemerintahan presidensial.

Putusan MK tersebut mendapatkan pembenaran dari dua kali pemilu. Pertama, pada saat penyelenggaraan pemilu presiden masih dipisah dari pemilu legislatif pada Pemilu 2004 menghasilkan pemerintahan terbelah (Jokowi-Kalla). Kedua, pada saat penyelenggaraan pemilu presiden diserentakkan dengan pemilu legislatif pada Pemilu 2019 menghasilkan pemerintahan kongruen, di mana Jokowi-Amin yang memenangi pemilu presiden dengan raihan 55,50% suara, koalisi partai pendukungnya menguasai 60,69% kursi DPR.

Masalahnya, keterbelahan atau ketidakefektifan yang berhasil diatasi Pemilu 2019 hanya berlaku pada pemerintahan nasional, sedangkan pemerintahan provinsi dan kabupaten/kota kondisinya masih tetap terbelah dan tidak efektif. Hal ini terjadi karena Pemilu 2019 hanya menyerentakkan pemilu presiden dan pemilu parlemen nasional (DPR), sementara pemilu DPRD provinsi dan kabupaten/kota masih terpisah dari pilkada gubernur dan bupati/wali kota.

Belajar dari Pemilu 2019, maka solusi untuk mengatasi keterbelahan atau ketidakefektifan pemerintahan provinsi dan kabupaten/kota adalah menyerentakkan penyelenggaraan pilkada gubernur dan bupati/wali kota dengan pemilu anggota DPRD provinsi dan kabupaten/kota.

Sampai di sini terdapat dua pilihan. Pertama, menyatukan penyelenggaraan pilkada ke dalam pemilu serentak presiden dan legislatif sehingga menjadi satu pemilu serentak total nasional. Atau, kedua, menyelenggarakan pemilu serentak nasional untuk memilih presiden, anggota DPR, lalu dua sampai tiga tahun kemudian menyelenggarakan pemilu serentak daerah untuk memilih gubernur dan bupati/wali kota serta anggota DPRD provinsi dan kabupaten/kota.

Pilihan pemilu serentak total nasional mengandung beberapa kelemahan. Pertama, sepanjang lima tahun periode kekuasaannya, pemerintahan nasional maupun daerah tidak bisa dikontrol karena koalisi partai oposisi lemah dan pemilih tidak bisa memberikan hukuman (tidak memilih kembali) karena pemilu baru datang lima tahun kemudian. Kedua, pemilih mendapat perlakuan tidak adil karena sulit bersikap rasional (bingung) saat memberikan suara akibat banyaknya calon yang harus dipilih. Ketiga, penyelenggara menghadapi pekerjaan yang unmanageable karena volume pekerjaan yang sangat besar. Ketiga, partai politik tidak berkomunikasi intensif dan terus menerus dengan konstituen karena jeda pemilu demikian lama.

Sebaliknya, pemilu nasional dan pemilu daerah memiliki beberapa kekuatan. Pertama, pemerintah hasil pemilu nasional (presiden dan koalisi partai pendukungnya) dikontrol oleh pemilih melalui pemilu daerah. Sebab jika kinerja pemerintah hasil pemilu nasional buruk, maka pemilih dapat menghukumnya dengan tidak memilih calon kepala daerah dan calon anggota DPRD yang berasal dari partai yang tergabung dalam koalisi partai nasional; demikian sebaliknya pemerintahan hasil pemilu daerah bisa dikontrol oleh pemilu nasional. Situasi inilah yang dapat mengatasi kelemahan presidensialisme di mana eksekutif cenderung menyalahgunakan kekuasaan akibat fixed term.

Kedua, pemilih mendapatkan kenyamanan dalam memberikan suara karena mereka menghadapi jumlah calon yang tidak terlalu banyak sehingga bisa bersikap rasional. Ketiga, penyelenggara menanggung pekerjaan yang masih manageable karena jumlah surat suara yang dicetak dan didistribusikan ke seluruh TPS, serta jumlah calon dan partai yang dihitung saat pemungutan dan penghitungan suara tidak terlalu banyak. Keempat, partai menjadi dewasa dan bertanggung jawab karena dipaksa terus menerus mendekati konstituen karena dalam kurun lima tahun digelar dua pemilu.

Didik Supriyanto peminat ilmu kepemiluan

(mmu/mmu)