Kotak Hitam Sistem Pemilu (4)

Menyederhanakan Sistem Kepartaian

Didik Supriyanto - detikNews
Kamis, 13 Feb 2020 12:06 WIB
Pengamat Pemilu Didik Supriyanto
Didik Supriyanto (Foto: Ari Saputra/detikcom)
Jakarta -

Isu menyederhanakan sistem kepartaian muncul setelah Pemilu 1999 menghasilkan 21 partai politik masuk DPR. Sejak itu, berbagai langkah ditempuh, namun sistem kepartaian tidak mengarah ke multipartai sederhana, justru sebaliknya menjadi multipartai ekstrem.

Mengapa berbagai kebijakan yang ditempuh untuk menyederhanakan sistem kepartaian itu gagal atau justru menghasilkan sistem multipartai ekstrem? Salah satunya karena kesalahan atau ketidaktepatan dalam memahami konsep sistem kepartaian dan penyederhanaan sistem kepartaian. Sistem kepartaian dan penyederhanaan sistem kepartaian selalu disamakan dengan jumlah atau mengurangi jumlah partai.

Kesalahpahaman ini terjadi karena asumsi bahwa; pertama, semakin sedikit jumlah partai peserta pemilu semakin memudahkan pemilih dalam memberikan suara. Kedua, semakin sedikit jumlah partai di parlemen semakin memudahkan pengambilan keputusan.

Asumsi pertama memang benar adanya. Sayangnya, jadi kebablasan. Demi mengurangi jumlah partai peserta pemilu, undang-undang partai maupun undang-undang pemilu membuat persyaratan yang menyulitkan bagi lahir dan tumbuh kembangnya partai.

Misalnya, untuk mendapatkan badan hukum, partai politik harus memiliki pengurus di 75% provinsi dan di 50% kabupaten/kota. Selanjutnya untuk menjadi peserta pemilu, partai politik harus memiliki pengurus di 100% provinsi dan di 75% kabupaten/kota pada masing-masing provinsi.

Syarat kepengurusan untuk mendapatkan badan hukum bisa dipahami meski jumlah tidak masuk akal. Namun syarat kepengurusan untuk menjadi peserta pemilu jelas sulit dipahami, karena kemampuan meraih suara bukan ditentukan oleh kepengurusan tetapi oleh dukungan pemilih. Padanannya sudah ada, yakni calon anggota DPD dan pasangan calon kepala daerah independen disyaratkan mendapatkan dukungan pemilih.

Kesalahan ini tidak saja melanggar prinsip demokrasi bahwa setiap warga negara berhak berserikat dan terlibat dalam pemerintahan, tetapi juga tidak memberi alternatif kepada pemilih untuk memilih partai yang sesuai dengan aspirasinya.

Asumsi kedua, bahwa semakin sedikit jumlah partai di parlemen semakin memudahkan pengambilan keputusan, jelas tidak sejalan dengan teori maupun praktik.

Misalnya, Pemilu 1999 menghasilkan 21 partai masuk DPR. Itu bukan berarti ke-21 partai memiliki suara sama dalam mengambil keputusan, sebab hanya 5 partai yang punya kursi signifikan (34 - 153 dari 500 kursi), sedang 16 partai lain paling banyak 14, lalu 7 dan 5, sisanya 2 dan 1 kursi. Artinya, keputusan lebih banyak ditentukan 5 partai, sedang 16 partai lainnya hanya "anak bawang".

Jadi, efektivitas pengambilan keputusan di parlemen bukan ditentukan oleh banyak-sedikitnya partai di DPR, melainkan oleh terkonsentrasi-tidaknya kursi di DPR. Bisa saja ada 20 partai masuk DPR, namun jika 75% kursi dimiliki oleh 3 partai, maka pengambilan keputusan lebih banyak ditentukan oleh 3 partai tersebut. Sedang partai lain, tidak bisa berbuat banyak karena jika digabungkan pun hanya mencapai 25% suara.

Membahas sistem kepartaian, pertama-tama harus dilihat hubungan antarpartai di parlemen sebagai hasil pemilu. Amerika Serikat misalnya dikenal dengan sistem dua partai karena Senat dan DPR dikuasai oleh hanya dua partai, yakni Partai Demokrat dan Partai Republik. Inggris dikenal dengan sistem tiga partai karena parlemen sering dikuasai oleh tiga partai, yakni Partai Buruh, Partai Konservatif, dan Partai Liberal.

Sistem dua partai atau sistem tiga partai tersebut bukan berarti hanya ada dua atau tiga partai di parlemen. Ada beberapa partai di parlemen, tetapi kursi mereka kecil sehingga pengambilan keputusan ditentukan sepenuhnya oleh dua atau tiga partai tersebut. Sistem kepartaian di parlemen ini juga terlihat dalam kehidupan riil masyarakat, di mana banyak partai hidup dan bergerak, namun hanya dua atau tiga yang dominan.

Lalu, bagaimana menentukan pengaruh partai di parlemen sehingga partai tertentu masuk dalam hitungan sistem kepartaian? Sudah lama akademisi membahas isu ini sampai menghasilkan formula yang bisa dengan tepat menggambarkan sistem kepartaian dalam bentuk angka-angka.

Sartori (1976) menawarkan konsep "partai relevan" yang ditentukan oleh dua penyaring, yaitu potensi berkoalisi dan potensi menggertak (oposisi). Pertama, partai memiliki potensi koalisi apabila dia berada dalam posisi yang menentukan terbentuknya koalisi, dan berkemungkinan menjadi salah satu mayoritas di pemerintahan. Kedua, partai memiliki potensi mengintimidasi apabila keberadaannya mempengaruhi taktik persaingan antarpartai, terutama ketika mampu mengubah arah persaingan.

Atas dua penyaring itu, Sartori membedakan lima sistem kepartaian; pertama, sistem partai tunggal, terdapat satu partai relevan; kedua, sistem dua partai, terdapat dua partai relevan; sistem pluralisme moderat, terdapat 3-5 partai relevan; dan sistem pluralisme ekstrim, terdapat 6 atau lebih partai relevan.

Konsep partai relevan Sartori tersebut kemudian diformulasikan secara matematis oleh Laakso dan Taagepera (1979), sehingga muncul konsep jumlah efektif partai politik di parlemen atau dikenal dengan Indeks ENPP (effective number of parliamentary parties).

Dengan konsep partai relevan Sartori, yang kemudian diformulasi dalam bentuk Indeks ENPP oleh Laakso dan Taagepera, maka banyaknya partai politik yang masuk parlemen tidak identik dengan pembentukan sistem kepartaian. Banyaknya partai yang masuk parlemen juga tidak identik dengan efektivitas parlemen, sebab tidak semua partai di parlemen mempunyai pengaruh sama dalam membuat keputusan.

Jika kita hitung dengan Indeks ENPP hasil pemilu DPR berturut-turut adalah sebagai berikut: Pemilu 1999 (4,7), Pemilu 2004 (7,1), Pemilu 2009 (6,2), Pemilu 2014 (8,2), dan Pemilu 2019 (7,5). Atau dengan bahasa lain, Pemilu 1999 menghasilkan sistem lima partai, Pemilu 2004 menghasilkan sistem tujuh partai, Pemilu 2009 menghasilkan sistem enam partai, Pemilu 2014 menghasilkan sistem delapan partai, dan Pemilu 2019 menghasilkan sistem delapan partai.

Dalam kategori Sartori, maka hanya Pemilu 1999 yang menghasilkan sistem multipartai moderat (3-5 partai relevan), sedang pemilu-pemilu sesudahnya menghasilkan sistem multipartai ekstrem (6 atau lebih partai). Jika sistem multipartai moderat itu kita samakan dengan istilah multipartai sederhana (dalam konsep undang-undang pemilu), maka setelah Pemilu 1999 belum pernah tercipta sistem multipartai sederhana.

Dengan demikian terbukti bahwa tujuan pembuat undang-undang menerapkan parliamentary threshold atau ambang batas perwakilan gagal total. Sebagaimana diketahui, Pemilu 2009 menerapkan ambang batas perwakilan 2,5%, lalu Pemilu 2014 menjadi 3,5%, dan Pemilu 2019 dinaikkan lagi menjadi 4%. Ambang batas perwakilan memang berhasil mengurangi jumlah partai di DPR, tetapi gagal menciptakan sistem multipartai sederhana, justru sebaliknya menghasilkan multipartai ekstrem.

Hal itu menunjukkan bahwa ambang batas perwakilan bukanlah variabel sistem pemilu yang tepat untuk menyederhanakan sistem kepartaian. Sebaliknya, penerapan ambang batas justru menaikkan angka proporsionalitas hasil pemilu mengingat banyaknya suara yang terbuang karena banyak partai yang raihan suaranya di bawah ambang batas. Jelas, hal ini menyalahi prinsip pemilu proporsional, di mana persentase raihan suara partai seharusnya tidak jauh beda dengan raihan kursi partai di DPR.

Lantas variabel sistem pemilu apa yang efektif untuk menyederhanakan sistem kepartaian? Jawabnya pasti: besaran daerah pemilihan (district magnitude). Contohnya sudah ada Amerika Serikat atau Inggris. Kedua negara itu menetapkan besaran daerah pemilihan tunggal atau hanya tersedia satu kursi perwakilan di setiap daerah pemilihan. Hasilnya adalah sistem dua partai atau sistem tiga partai.

Namun jika langkah tersebut dilakukan, berarti kita menggunakan sistem pemilu mayoritarian yang menggunakan formula mayoritas sederhana atau mayoritas mutlak. Konsekuensinya akan banyak suara terbuang, sebab partai yang meraih 51% suara mendapatkan kursi sedang 49% suara lainnya terbuang percuma. Tentu saja sistem pemilu seperti itu tidak cocok dengan kondisi masyarakat Indonesia yang plural.

Bahwa Indonesia merupakan masyarakat plural secara politik maupun sosial budaya adalah sesuatu yang sudah given. Oleh karena itu, demi mewadahi pluralitas tersebut penggunaan sistem pemilu proporsional sudah tepat. Bahkan sejarah menunjukkan usaha-usaha untuk menggunakan sistem pemilu mayoritarian gagal sebagaimana pernah diinginkan rezim militer pada awal Orde Baru dan usulan tim pemerintah untuk reformasi politik menjelang pemilu transisi (Pemilu 1999).

Meskipun demikian, gagasan menyederhanakan sistem kepartaian harus tetap diwujudkan mengingat sistem multipartai ekstrim sering menimbulkan stagnasi dalam pengambilan keputusan. Banyaknya partai yang terlibat dalam pengambilan keputusan membuka lebar ruang transaksi yang kemudian berujung pada banyaknya kasus korupsi.

Dalam hal ini dua langkah strategis bisa ditempuh: pertama, memperkecil besaran daerah pemilihan DPR dari 3-10 menjadi 3-6 kursi; dan kedua, menyerentakkan pemilu DPR dengan pemilu presiden. Keduanya harus dilakukan secara simultan agar mendapatkan hasil maksimal.

Pemilu (Serentak) 2019 memang belum menurunkan angka ENPP secara signifikan, dari 8,2 hasil Pemilu 2014 menjadi 7,5. Penurunan yang tidak signifikan itu sebagai akibat masih dibarengkannya pemilu DPRD provinsi dan DPRD kabupaten/kota dengan pemilu DPR pada Pemilu 2019. Bias ini terjadi karena banyak calon anggota DPRD provinsi dan kabupaten/kota melakukan kerja sama penggalangan suara lintas partai dengan calon DPR.

Sementara dengan memperkecil besaran daerah pemilihan DPR dari 3-10 menjadi 3-6 kursi setiap daerah pemilihan, secara matematika jelas hasilnya: di setiap daerah pemilihan maksimal hanya 6 partai masuk DPR. Jika diakumulasi ke semua daerah pemilihan maka peluang untuk menciptakan sistem multipartai moderat (3-5 partai relevan) sangat besar.

Mengapa besaran daerah pemilihan maksimal 6 kursi? Pemilihan angka ini mempertimbangkan realitas politik nasional selama ini. Secara historis dan sosiologis pluralitas politik kita dicerminkan oleh adanya tiga ideologi yang dianut masyarakat dan partai-partai, yaitu: nasionalisme, Islamisme, dan kekaryaan. Jika masing-masing ideologi itu memiliki dua varian, maka besaran daerah pemilihan 6 kursi sudah mengakomodasi pluralitas politik.

Jadi memperkecil besaran daerah pemilihan DPR dari 3-10 menjadi 3-6 kursi merupakan langkah strategis untuk menciptakan sistem multipartai sederhana tetapi tanpa mengabaikan realitas politik plural kita.

Didik Supriyanto peminat ilmu kepemiluan

(mmu/mmu)