Alasan Hukum Menolak GBHN

Sejarah munculnya Garis Besar Haluan Negara (GBHN) adalah implementasi administrasi pembangunan yang berasal dari UUD 1945. Mandat tersebut bertujuan untuk mengatur pembangunan nasional supaya dilaksanakan dengan cara yang tersistematis dan tidak bertentangan dengan konstitusi yang telah disepakati bersama untuk dijadikan rujukan dalam segala hal. Sehingga dengan adanya GBHN diharapkan pembangunan nasional tidak dilaksanakan dengan kehendak pribadi seorang penguasa melainkan melalui perencanaan yang tersusun secara matang.

Menjalankan sebuah negara mengharuskan adanya perencanaan secara nasional supaya sesuai dengan khittah proklamasi kemerdekaan Indonesia. Di mana dalam khittah tersebut Indonesia berdiri dan merdeka harus bisa mewujudkan tuntutan rakyat. Dalam bukunya yang berjudul Proklamasi dan Konstitusi Republik Indonesia (1952), Muhammad Yamin menyatakan, ada dua jenis tuntutan rakyat Indonesia yakni tuntutan minimum dan tuntutan maksimum.

Tuntutan minimum itu negara Indonesia hadir untuk mewujudkan Indonesia merdeka bulat sebagai kelahiran demokrasi atas hak mutlak berupa kemerdekaan atau kedemokrasian dalam politik, sosial, ekonomi, negara, dan masyarakat. Sedangkan tuntutan maksimum itu menjadikan negara republik Indonesia dan masyarakat suatu negara dan pergaulan hidup yang berdasar pada sosialisme.

Untuk itu, tujuan minimum dan maksimum itu harus dijalankan dengan dua cara, yakni membangun negara Indonesia dengan berdasarkan asas demokrasi dan nilai-nilai sosialisme. Oleh karena itu dalam membangun negara membutuhkan perencanaan yang ruang lingkupnya nasional, sehingga perencanaan pembangunan satu dengan perencanaan pembangunan lainnya terintegrasi dengan baik, tentu dalam merencanakan itu harus berbasis pada demokrasi dan sosialisme.

Perencanaan secara nasional itu diharapkan menghasilkan suatu rencana pembangunan dalam jangka panjang, menengah, dan tahunan yang dilaksanakan oleh penyelenggara negara baik penyelenggara negara di tingkat pusat maupun di tingkat daerah (Tri Hayati, 2005).

Perencanaan nasional pada kepemimpinan panglima besar revolusi Indonesia Sukarno dimandatkan kepada Muhammad Yamin melalui Dewan Perencanaan Nasional. Dewan ini mempunyai tugas menyusun rencana pembangunan nasional. Hal itu dilakukan supaya pembangunan bisa terintegrasi dengan baik, masing-masing lembaga dalam merumuskan kebijakannya harus tersinkronisasi dengan apa yang dirancang oleh Dewan Perencanaan Nasional.

Pada perkembangannya, Dewan Perencanaan Nasional berubah namanya menjadi Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappenas), dengan dasar hukumnya berupa penetapan Presiden Nomor 12 Tahun 1963. Dalam merumuskan perencanaan nasional, Bappenas tidak bisa berdiri sendiri karena harus melibatkan para menteri dan anggota-anggota yang diangkat oleh Presiden yang kemudian disebut sebagai Musyawarah Pembantu Perencanaan Pembangunan Nasional (MUPPENAS).

Meskipun Bappenas menjadi lembaga sendiri, namun sifatnya adalah interdepedensi karena harus melibatkan lembaga lainnya. Hal ini dilakukan guna menjaring semua kepentingan masing-masing lembaga yang mengurusi negara.

Pasca kepemimpinan Sukarno yang berganti dengan Soeharto, kebijakan mulai berganti. Perencanaan pembangunan nasional dirumuskan melalui Garis Besar Haluan Negara (GBHN). Dengan tujuan mewujudkan kondisi yang diinginkan baik dalam jangka sedang lima tahun maupun jangka panjang 25 tahun, sehingga dapat terwujud masyarakat Indonesia yang adil dan makmur. Alasan munculnya GBHN itu berada di Pasal 3 UUD 1945 sebelum amandemen yang menyatakan kewenangan GBHN berada di tangan MPR.

Model perencanaan pembangunan Orde Baru melahirkan skema pembangunan yang berbentuk repelita, kemudian muncul sebutan Era Repelita. Perencanaan pembangunan nasional repelita ini merupakan turunan dari GBHN dan berlangsung sampai dengan Repelita ke VI, tepatnya pada 1998. Sedangkan mekanisme perencanaan dan pengendalian nasional dalam pembangunan daerah mengacu kepada Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 9 Tahun 1982 tentang Pedoman Penyusunan Perencanaan dan Pengendalian Pembangunan di Daerah yang lebih dikenal dengan sebutan P5D.

Pada intinya, peraturan tersebut menjelaskan bahwa perencanaan pembangunan itu dilakukan dengan mekanisme berjenjang, dari bawah ke atas, dari mulai tingkat desa sampai dengan tingkat nasional. Dari sini, kemudian bisa terlihat dengan jelas, MPR mempunyai posisi tawar penting dalam menentukan arah dan kebijakan nasional, mengingat waktu itu posisinya adalah lembaga tertinggi negara sehingga memiliki kewenangan untuk menetapkan GBHN. Ada superioritas dalam tubuh MPR karena Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 mengatakan kedaulatan sepenuhnya berada di MPR. Artinya kekuasaan sepenuhnya di tangan MPR sehingga MPR menjadi lembaga Tertinggi Negara.

Tidak ada check and balance di dalam sistem ketatanegaraan karena ada lembaga tertinggi negara yang diberikan kepada MPR dan ada lembaga tinggi negara yang dipegang oleh Presiden, DPR, MA, BPK, dan DPA. Padahal prinsip check and balance merupakan amanat proklamasi kemerdekaan Indonesia karena prinsip tersebut masuk dalam nilai-nilai demokrasi, seperti yang dikumandangkan oleh Muhammad Yamin dalam tujuan minimum.

Pasca perubahan ketiga UUD 1945, ada perubahan terkait dengan pelaksanaan kedaulatan rakyat dan posisi MPR sebagai lembaga tertinggi negara tidak lagi berlaku. Dengan adanya perubahan tersebut, maka konsekuensinya adalah tidak ada lagi sistem vertikal hierarkis dengan MPR menjadi lembaga tertinggi, namun yang ada sekarang sistemnya adalah horizontal dengan prinsip saling mengimbangi dan saling mengawasi. Kedaulatan sudah tidak dipegang oleh MPR karena sudah didistribusikan ke dalam beberapa lembaga negara, seperti Presiden, DPR, DPD, dan MPR yang masuk dalam kategori lembaga tinggi negara.

Amandemen ketiga tersebut telah mereduksi kekuasaan MPR sehingga MPR tidak lagi mempunyai wewenang untuk menetapkan GBHN dan memilih Presiden beserta Wakil Presiden. Dengan demikian MPR juga tidak bisa "mendikte" Presiden melalui GBHN-nya. Dalam kajian politik, "nilai tawar" MPR sudah tidak "seksi" lagi. Hal itu dikarenakan sistem sudah beralih dari sistem parlemen menjadi sistem presidensial karena Presiden dan Wakil Presiden sudah dipilih langsung oleh rakyat. Hal ini berdampak pada kewenangan MPR, di mana kewenangan untuk menetapkan GBHN telah dihapus.

Terhapusnya kewenangan MPR menetapkan GBHN menjadi dilema terhadap perencanaan pembangunan negara padahal GBHN dianggap sebagai fondasi perencanaan pembangunan nasional. Kekhawatiran tersebut sesungguhnya tidak perlu menjadi drama panggung bagi para "penguasa" karena sudah dijawab dengan adanya perencanaan yang sistematis lainnya, yakni dengan munculnya sistem Perencanaan Pembangunan Nasional melalui Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Nasional (UU SPPN) yang dijadikan landasan hukum dalam bidang perencanaan pembangunan pasca dihapuskannya GBHN.

Dalam UU SPPN, rencana pembangunan terbagi menjadi empat jenis yaitu (1) Program Pembangunan Nasional, (2) Program Pembangunan Daerah Provinsi, (3) Program Pembangunan Daerah Kabupaten, dan (4) Program Pembangunan Daerah Kota.

Jadi, menghidupkan kembali GBHN dengan alasan supaya pembangunan berjalan dengan sistematis tidak bisa dijadikan rujukan karena UU SPPN sudah mampu menjawab itu semua. Bahkan UU SPPN ini dalam konsep negara hukum mempunyai kekuatan hukum yang kuat karena berbentuk UU yang dibahas oleh eksekutif dan legislatif secara bersamaan sehingga nilai-nilai demokrasi juga tercermin dalam UU SPPN.

Jadi perlu dicurigai apabila ada ada elite politik yang menginginkan GBHN hidup kembali dengan alasan sistematisasi perencanaan pembangunan, karena perencanaan pembangunan sampai saat ini sudah ada panduannya. Wacana GBHN hidup kembali adalah muatan politis saja, bukan untuk kepentingan pembangunan bangsa.

Muhtar Said advokat, dosen Hukum Tata Negara-Hukum Administrasi Negara Ilmu Hukum Universitas Nahdlatul Ulama Indonesia (UNUSIA)