Membangun Infrastruktur Tanpa Utang?

Isu infrastruktur dan utang kembali muncul ke permukaan, dan telah menjadi bahan diskusi di tengah-tengah masyarakat. Kemunculan isu ini diawali oleh pasangan Capres-Cawapres Prabowo-Sandi yang menggagas pembangunan infrastruktur tanpa utang, dalam artian pemerintah membangun infrastruktur tanpa berutang atau membebani APBN. Tak pelak lagi, karena mengandung muatan politik, gagasan ini pun menuai kontroversi di masyarakat, ada yang pro dan ada pula yang kontra.

Di samping isu politik, gagasan ini memang wajar dipertanyakan kelayakan implementasinya oleh masyarakat. Hal ini tak lain disebabkan pula oleh kondisi kemampuan APBN yang terbatas. Sejak krisis ekonomi dan keuangan 1997/1998, APBN mengalami defisit anggaran, di mana pengeluaran lebih besar dibandingkan dengan pendapatan yang diperoleh. Bahkan APBN mengalami defisit primary balance, artinya pendapatan negara tidak cukup men-cover pengeluaran pembayaran bunga utang. Namun, pada intinya masyarakat mempertanyakan bagaimana strategi infrastruktur dibangun tanpa berutang?

Gagasan membangun tanpa berutang mendapat tanggapan positif dari Menteri Keuangan, dan mendukung atas implementasi gagasan ini karena dapat menyehatkan perekonomian dan keuangan Indonesia. Membangun tanpa utang diartikan swasta yang membangun infrastruktur, dan ini merupakan hal yang digadang-gadang dalam pembangunan ekonomi yang sehat. Ekonomi tidak tergantung pada stimulus APBN.

Menteri Keuangan juga menyampaikan bahwa pemerintahan saat ini sebenarnya telah menerapkan gagasan tersebut sebagai salah satu alternatif model pembiayaan infrastruktur. Pernyataan ini memang benar adanya mengingat Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN) 2015-2019 telah memaparkan beberapa alternatif strategi pembiayaan pembangunan infrastruktur. Dalam RPJMN tersebut, total kebutuhan dana pembangunan infrastruktur diperkirakan mencapai Rp 5.519,4 triliun, dan rencananya akan diperoleh dari APBN sebesar Rp 2.215,6 triliun (40,1%), APBD sebesar Rp 545,3 triliun (9,8%), BUMN sebesar Rp 1.066,2 triliun (19,3%), dan investor swasta sebesar Rp1.692,3 triliun (30,6%).

Dari dokumen RPJMN 2015-2019 dapat diidentifikasi pula bahwa pembangunan infrastruktur tanpa utang dapat dilakukan dalam beberapa cara, paling tidak minimal dua cara. Pertama, pembangunan dari sumber pembiayaan BUMN dengan cara penugasan kepada BUMN. Hal ini sesuai dengan UU No. 19 Tahun 2003 tentang BUMN, khususnya secara implisit termuat dalam Pasal 2 ayat (1) terkait dengan maksud dan tujuan pendirian BUMN, dan secara eksplisit termuat dalam Pasal 66.

Dalam melakukan pembangunan infrastruktur, BUMN dapat menggunakan dana internal dalam hal ini ekuitas, dan dana dari pinjaman atau penerbitan obligasi. Dalam skema ini pemerintah tidak mengeluarkan uang. Namun, untuk melindungi BUMN dan kreditor dari risiko gagal bayar pinjaman, pemerintah memberikan penjaminan atas utang BUMN tersebut sebagaimana diatur dalam Perpres 82 Tahun 2015.

Kedua, pembangunan dengan sumber pembiayaan yang berasal dari investor swasta melalui skema kerja sama dengan swasta. Terkait dengan skema ini, pemerintah telah mengeluarkan kebijakan kerja sama pemerintah dengan badan usaha (KPBU) dalam Perpres No.38 Tahun 2015, bahkan skema kerja sama ini sebenarnya yang hal yang baru mengingat kebijakan kerja sama ini telah lama dikeluarkan, tepatnya sejak 2005 melalui Perpres No. 67 Tahun 2005.

Dalam skema ini, sama dengan BUMN, swasta dapat menggunakan dana dari ekuitas dan pinjamannya untuk membangun, mengoperasikan, dan memelihara infrastruktur. Infrastruktur akan ditransfer kepada pemerintah apabila masa konsesi telah selesai.

Selain dua cara di atas, cara lainnya yang dapat digunakan adalah pembiayaan dari badan usaha melalui skema pemberian insentif perpajakan. Badan usaha dapat membangun, mengoperasikan, dan memelihara infrastruktur ekonomi seperti asetnya sendiri, seperti bisnis normal biasa. Pemerintah memberikan insentif tax holiday sebagaimana diatur dalam PMK No. 150/PMK.010/2018. Pajak terutang badan usaha akan dibebaskan 100% selama waktu tertentu tergantung pada nilai investasi yang telah dikeluarkan oleh badan usaha tersebut.

Uraian di atas menjawab bahwa apa yang digagas Prabowo-Sandi bukanlah sekedar cuap-cuap atau omong kosong. Namun demikian, gagasan tersebut bukanlah hal yang gampang dilaksanakan sebagaimana telah dijalankan pemerintah saat ini. Berbagai persoalan akan menghadang dan menjadi tantangan tersendiri dalam pelaksanaannya.

Salah satu persoalan utama dalam menggandeng swasta adalah kelayakan investasi proyek infrastruktur yang ditawarkan kepada swasta itu sendiri. Logika bisnis menyatakan bahwa swasta akan tertarik dalam pembangunan infrastruktur apabila memberikan hasil investasi (return) yang wajar dan risiko yang dapat diterima --tanpa diundang pun swasta akan masuk. Swasta tidak mungkin tertarik pada proyek infrastruktur yang memberikan return yang kurang wajar, apalagi pada proyek yang tidak memberikan pendapatan sama sekali.

Sayangnya, infrastruktur yang menjadi target pembangunan pemerintah adalah infrastruktur yang pada umumnya kurang profitable atau "kurang wajar". Hal yang wajar mengingat infrastruktur dibangun untuk tujuan pemerataan pembangunan, atau ditempat yang demand-nya kurang dalam jangka pendek. Pemerintah tampaknya memahami persoalan kekuranglayakan return yang diinginkan dan risiko yang dapat diterima investor swasta.

Kurang masuk akal apabila pemerintah menawarkan proyek infrastruktur yang return-nya nol. Pemerintah akan menawarkan proyek dengan return kurang layak, dan memberikan beberapa fasilitas insentif untuk mendongkrak tingkat return, dari kurang layak menjadi layak. Dalam skema KPBU, pemerintah dapat memberikan fasilitas bantuan sebagian konstruksi melalui viability gap fund (VGF), jaminan pemerintah, dan availibility payment. Sementara itu, dalam skema insentif pajak, pemerintah memberikan tax holiday sebagaimana telah disebutkan di atas.

Di samping permasalahan return, iklim usaha di Indonesia juga faktor yang harus dipertimbangkan karena sangat berkaitan erat dengan risiko kepastian usaha (uncertainty). Investor swasta dapat diibaratkan seperti pembeli, dapat memilih di mana dan apa saja yang dikehendaki dalam berinvestasi. Mereka dapat memilih Singapura, Malaysia, Thailand, Philipina, Vietnam, dan negara lainnya dengan bebas sebagai tempat investasinya. Logikanya, negara yang mampu memberikan iklim usaha yang baik akan menjadi pilihan investor swasta. Pertanyaannya, Indonesia sudah memiliki iklim usaha yang lebih baikkah dibandingkan dengan negara lainnya?

Di tingkat ASEAN, World Economic Forum atau WEF (2018) menempatkan Indonesia di bawah Singapura, Malaysia, dan Thailand dalam ranking The Global Competitiveness Index 4.0. Persoalan korupsi, birokrasi yang tidak efisien, dan ketidakstabilan kebijakan merupakan tiga persoalan yang terus dihadapi investor sejak 2008 sampai dengan 2018.

Pembuktian Kepemimpinan

Sekali lagi, apa yang telah diterapkan oleh pemerintah saat ini menunjukkan bahwa gagasan membangun infrastruktur tanpa utang --seperti dijanjikan pasangan Prabowo-Sandi-- bukanlah hal yang mustahil. Terdapat tiga cara yang dapat digunakan untuk pelaksanaannya. Namun, bukanlah hal yang gampang mengimplementasikannya mengingat investor swasta akan berinvestasi bila Indonesia mampu memberikan return dan iklim usaha yang lebih baik.

Persoalan return dapat terselesaikan dengan adanya insentif VGF dalam skema KPBU dan tax holiday dalam skema insentif perpajakan. Sementara, iklim usaha adalah sesuatu yang sulit diselesaikan. Hal ini dapat terlihat dari penyelesaian masalah korupsi dan birokrasi saat ini yang seolah-olah tak berujung, dan membutuhkan waktu. Namun demikian, keberhasilan membangun infrastruktur tanpa utang dapat pula menjadi bagian pembuktian kemampuan kepemimpinan dan kapasitas pemimpin.