Nasib "Land Reform" di Pilpres 2019

Jakarta - Pada 23 September yang lalu, sehari sebelum "Hari Tani", dua kandidat capres-cawapres telah melampirkan visi dan misinya di KPU. Kedua kandidat memasukkan reforma agraria sebagai salah satu bagian utama programnya.

Apakah reforma agraria yang dimaksud seperti land reform di Undang-Undang Pokok Agraria (UUPA)?

Land reform, sejak Soeharto lengser, memang berubah menjadi salah satu isu penting. Orde Baru yang dipimpin Soeharto dan kroni-kroninya memang berhasil menenggelamkan isu ini bersama dengan mayat-mayat orang-orang yang dituduh PKI sepanjang tahun 1965-1969.

Dalam konteks itu, baik isu land reform dan kematian ribuan manusia yang dituduh PKI sama-sama korban dari sebuah rezim yang tak punya tolok ukur kemanusiaan dan keagrariaan --alih-alih ingin menegakkan Pancasila.

Sejauh mana urgensi isu land reform hari ini dapat dilihat dari dua hal: seberapa serius isu ini diteliti, dibahas, dan dikembangkan di kelas-kelas perguruan tinggi; dan seberapa konkret rezim-rezim orde reformasi menerapkannya sebagai program.

Warisan Paradigma Sertifikasi Tanah

Proyek-proyek pengambilalihan tanah di era Orde Baru yang berlangsung sepanjang usia rezim itu telah menjadi sebab yang mengakibatkan kemiskinan struktural.

Menurut catatan Noer Fauzi Rachman dalam Land Reform dari Masa ke Masa (2012), pemiskinan struktural itu melalui skema pembentukan kebijakan, manajemen kelembagaan agraria yang militeristik (di bawah kendali Menteri Departemen Dalam Negeri yang selalu dipimpin Angkatan Darat), dan administrasi tanah pro-pasar (market-friendly land reform) di bawah intervensi langsung Bank Dunia (sejak 1991). Intervensi itu jelas-jelas merekomendasikan revisi UUPA.

Skema yang disebutkan terakhir di atas bertaut dalam dua desain administrasi: Indonesian Land Administration Project (ILAP) 1995-1999, dan Land Management and Policy Development Program (LMPDP) 2004-2009. Intinya menjadikan tanah sebagai komoditas yang perlu dirasionalisasi pemanfaatannya untuk pembangunan ketimbang sebagai sarana produksi masyarakat yang perlu diredistribusikan untuk mengurangi kemiskinan di bawah.

Semua dikerjakan di bawah otoritas Badan Pertanahan Nasional (BPN). Lembaga ini memang memainkan peran sentral sejak dibentuk pada 1988. Adapun skema pembiayaannya dari utang dan APBN serta dana-dana hibah seperti dari AuSID dan ADB. Skema administrasi tanah inilah yang diwariskan sampai saat ini.

Memang ada sedikit terobosan di masa pemerintahan Presiden Susilo Bambang Yudhoyono (SBY); meski menggunakan skema LMPDP, SBY menginstruksikan untuk memperkuat dan memperluas kewenangan BPN. Sebuah kedeputian baru ditambahkan: Deputi Penanganan Konflik, Sengketa, dan Perkara. Terobosan itu dilakukan Joyo Winoto ketika memimpin BPN. Revisi UUPA di era Presiden Megawati ia hentikan.

Joyo Winoto juga mendomestifikasi penyebutan land reform menjadi reforma agraria. Rumusannya menjadi: asset reform dan acces reform --redistribusi tanah yang disertai dengan asistensi dan fasilitasi agar tanah benar-benar menjadi faktor produksi. Perubahan penyebutan itu akhirnya untuk membedakan mana istilah "pergerakan agraria" dan mana istilah "pemerintah".

Sebagaimana yang dapat diikuti dalam buku Joyo Winoto, Tanah untuk Rakyat (2008), tugas BPN tak hanya melulu sertifikasi tanah, jalur-jalur lain juga dibuka seperti Proyek Nasional Agraria; dan Penguasaan, Pemilikan, Penggunaan dan Pemanfaatan Tanah (P4T).

BPN di masa kepemimpinan Joyo Winoto juga sempat mengusulkan sebuah Lembaga Pengelola Reforma Agraria. Namun, hingga Joyo Winoto diganti oleh Hendarman Supandji ide lembaga yang telah masuk ke draft RPP Reforma Agraria itu tak juga disetujui. Bahkan dihilangkan dari draft.

Joyo Winoto kelihatannya ingin menggabungkan konsep berdasarkan UUPA dan administrasi pertanahan modern. Sayang usaha itu kandas karena tidak didukung penuh oleh kementerian terkait.

Setelah Joko Widodo (Jokowi) terpilih sebagai presiden, model reforma agraria (model asset and acces reform) ala Joyo Winoto itu kemudian di-"copy paste". Kalau pada masa SBY koordinasi antarlembaga terkait dengan persoalan tanah cukup alot, di masa kepemimpinan Jokowi koordinasi itu dibenahi antara Kementerian Agraria dan Tata Ruang/BPN; Lingkungan Hidup dan Kehutanan; PUPR; Mendagri; BUMN; Menkeu; Kementerian Desa, Pembangunan Daerah Tertinggal, dan Transmigrasi; hingga Polri, Kejaksaan Agung, serta para Gubernur, Bupati/Wali Kota --meski tak semulus yang dibayangkan.

Dikatakan tak banyak berubah karena model reforma agraria pemerintahan Jokowi harus disesuaikan dengan UU No. 17 Tahun 20017 tentang Rencana Pembangunan Jangka Panjang (RPJP) Nasional 2005-2025 yang merupakan produk di masa pemerintahan SBY. Jadi, semua konsep masih menggunakan program BPN lama yang didesain oleh Joyo Winoto. Itu tersurat melalui Inpres Nomor 2 Tahun 2018 dan yang terbaru Perpres No. 86 Tahun 2018.

Dapat dikatakan pemerintahan Jokowi tak banyak melakukan terobosan. Kalaupun dikatakan bagi-bagi sertifikat itu terobosan, di masa SBY bagi-bagi sertifikat tak perlu menunggu jadwal kunjungan presiden. BPN yang dipimpin Joyo Winoto melakukan terobosan "menjemput bola" melalui apa yang disebut program LARASITA (Layanan Rakyat untuk Sertifikasi Tanah). Ini semacam "kantor bergerak".

Harus diakui bahwa pada awalnya istilah land reform (sesuai UUPA) itu adalah perombakan terhadap struktur agraria feodal-kolonial, tetapi pada hari ini terjadi pergeseran konsep. Dengan istilah reforma agraria bukan perombakan, melainkan administrasi pertanahan sosial.

Selama ini warisan paradigma sertifikasi tanah memang masih menjadi guiding rules. Alih-alih ingin mewujudkan land reform sebagai yang dicitakan UUPA 1960, rezim-rezim setelah kepemimpinan Sukarno justru terjebak pada persoalan administrasi belaka.

Konsep land reform berbeda dengan sertifikasi. Sertifikasi itu soal tanggung jawab administratif pemerintah. Itu kewajiban mereka. Tetapi, land reform sebagai yang dimaksud oleh UUPA adalah konsep fungsi sosial tanah, fungsi produktivitasnya, bukan menjadikannya sebagai komoditas.

Catatannya adalah, pergeseran konsep land reform yang dipelopori SBY (melalui Joyo Winoto) hingga dilanjutkan pemerintahan Jokowi di sini pada akhirnya menunjukkan satu persoalan lama yang belum banyak berubah: konflik agraria yang terus meningkat. Catatan Konsursium Pembaruan Agraria (KPA) menunjukkan, sejak 2010-2017 kasus konflik agraria terus meningkat.

Persis di situ pertanyaan harus diajukan, mengapa meski program sertifikasi rutin dilakukan rezim-rezim tapi kok angka konflik agraria terus meningkat? Apa masalahnya?

Pemikiran Agraria dalam Pemerintahan

Membicarakan konsep land reform, berarti membicarakan sistem (politik, hukum, dan ekonomi). Dan, membicarakan sistem berarti mau tak mau harus membicarakan pemikiran-pemikiran, dalam hal ini, pemikiran agraria. Sebab, rumus land reform adalah: realitas persoalan agraria + pemikiran agraria + sistem politik-hukum-ekonomi.

Indonesia memiliki riwayat kajian agraria yang panjang dan khas, yakni kajian yang mengintegrasikan metodologi sosiologi pedesaan, sejarah, dan ilmu ekonomi. Buku yang disusun Ahmad Nashih Lutfhi, Amien Tohari, dan Tarli Nugroho, Pemikiran Agraria Bulaksumur: Telaah Awal atas Pemikiran Sartono Kartodirdjo, Masri Singarimbun, dan Mubyarto (2010) berhasil mendokumentasikan riwayat itu. Buku lain Ahmad Nashih Lutfhi, Melacak Sejarah Pemikiran Agraria: Sumbangan Pemikiran Mazhab Bogor (2011) juga cukup memberikan gambaran lebih spesifik.

Belakangan ini, kerja sama Sajogyo Institute dengan STPN telah pula memperkaya kajian agraria dengan publikasi studi-studinya baik berdasarkan kasus-kasus agraria maupun studi sejarah pemikiran agraria.

Tentu itu mengingatkan pada usaha menghidupkan kajian agraria di era Orde Baru yang dirintis oleh Lembaga Penelitian Sosiologi Pedesaan di Bogor (IPB, 1972) yang dikepalai oleh Sajogyo, dan Lembaga Studi Pedesaan dan Kawasan yang dipimpin oleh Sartono Kartodirdjo yang didirikan di Yogyakarta (UGM, 1973).

Dalam konteks itulah Undang-Undang No. 5 Tahun 1960 Tentang Peraturan Dasar Pokok-pokok Agraria, atau umumnya dikenal dengan UUPA (Undang-Undang Pembaharuan Agraria), atau UU land reform dapat dipahami lebih utuh. UU ini lahir dari tradisi kajian dan proses konsolidasi naskah RUU yang melompat dari simposium satu ke simposium lain. UU ini telah berjumpa dengan banyak ide agraria, dengan banyak data agraria sebelum akhirnya ditetapkan. Dan, sejak saat itu, 24 September ditetapkan sebagai "Hari Tani". Namun, di masa Orde Baru diubah menjadi "Hari Ulang Tahun UUPA".

Setidaknya, sampai sejauh ini dua mazhab pemikiran agraria dapat dirujuk: Bulaksumur dan Bogor. Di samping itu, dua mazhab itu bisa dilengkapi dengan konsep-konsep ekonomi yang sejauh ini juga memiliki akar yang kuat di UGM dan UI misalnya, dengan ciri khasnya masing-masing.

Dua kandidat capres-cawapres 2019 nanti dapat mempergunakan masing-masing mazhab agraria dan konsep ekonomi itu.

Petahana Jokowi misalnya. Berlatar belakang UGM, ia dapat memilih mazhab Bulaksumur baik agraria maupun konsep ekonomi yang digagas oleh Mubyarto dkk. Ia juga dapat menggunakan data Prof Maria Sumardjono yang di masa Megawati tidak mendapatkan kesempatan diaplikasikan meski berposisi sebagai Wakil Kepala BPN --justru temuan-temuan itu dipatahkan oleh Kepala BPN sendiri, Lutfi Nasution yang berujung pada dikeluarkannya kebijakan untuk merevisi UUPA oleh Megawati.

Sedangkan, kubu Prabowo bisa memilih mengadopsi pemikiran-pemikiran agraria mazhab Bogor. Juga, mengembangkan gagasan "sosialisme industrial" Sumitro Djojohadikusumo --gagasan yang sama sekali tak pernah dikonkretkan oleh murid-murid yang dipromosikan oleh Sumitro sendiri, yang dikenal sebagai "Mafia Berkeley". Pengantar cemerlang yang ditulis Tarli Nugroho dalam buku Dawam Rahardjo, Nasionalisme, Sosialisme, Pragmatisme: Pemikiran Ekonomi Politik Sumitro Djojohadikusumo (2017),kiranya cukup memberi gambaran genealogi konseptual di mana Prabowo berada.

Simpel, bukan? Kedua kandidat sama-sama berasal dari lingkungan gagasan-gagasan besar. Tetapi, apa sesederhana itu?

Tentu saja tidak. Pada kenyataannya, pemerintahan Jokowi belum dapat dikatakan berhasil. Bahkan hampir tidak terlihat menggunakan konsep-konsep besar dari kampus di mana ia berasal. Sementara, Prabowo belum dapat diukur. Tapi, dilihat dari visi dan misi keduanya yang sama-sama mencantumkan penyebutan reforma agraria, kelihatannya kita masih akan disuguhi paradigma debat teknokratik.

Anda harus bersiap untuk menerima kenyataan bahwa debat jenis itu bukan perdebatan tentang land reform.

Susanto Polamolo Direktur Bengawan Institute (BI) Surakarta

(mmu/mmu)