Sri Mulyani yang Memulai, Mampukah Dia Mengakhiri?

Jakarta - Setelah ditunjuk oleh Presiden SBY sebagai Menteri Keuangan pada 2005, Sri Mulyani Indrawati membentuk sebuah direktorat jenderal untuk mengelola utang negara. Sebelumnya urusan utang negara hanya dikelola oleh unit eselon II di Direktorat Jenderal Anggaran. Menteri Keuangan para pendahulu Sri Mulyani selalu berpikir bahwa urusan utang negara cukup ditangani oleh sebuah direktorat (unit eselon II) sebab beliau-beliau itu mengacu kepada GBHN (Garis Besar Haluan Negara) bahwa utang negara hanya bersifat pelengkap dan sementara, sehingga cukup ditangani di tingkat direktorat.

Implikasinya negara hanya berutang pada lembaga-lembaga multilateral seperti The World Bank (WB) dan Asian Development Bank (ADB), dan bilateral kepada negara-negara tertentu terutama Jepang. Para kreditur untuk Indonesia itu dikoordinasikan oleh WB dengan nama IGGI yang kemudian berganti dengan nama CGI.

Selama pemerintahan Orde Baru di bawah Pak Harto dan beberapa tahun setelahnya, pemerintah masih tetap teguh pada policy yang hanya mengenal utang yang bersifat konservatif dari lembaga multilateral dan bilateral yang tergabung dalam IGGI/CGI. Dalam masa pemerintahan Orde Baru, utang atau pinjaman luar negeri ini dikenal atau disebut dengan nama samaran Penerimaan Pembangunan.

Utang luar negeri dari IGGI/CGI itu mempunyai ciri-ciri umum sebagai berikut: (1) berjangka panjang dan lunak, (2) digunakan tidak untuk anggaran rutin tetapi untuk pembangunan yaitu pinjaman untuk proyek-proyek yang sudah disepakati bersama antara kreditur dan debitur (pemerintah Indonesia) dan ada porsi yang harus ditanggung APBN (matching fund). Hanya bagian kecil saja dari pinjaman luar negeri tersebut yang dapat digunakan untuk program (sendiri) pemerintah (pinjamana tunai).

Selain itu, (3) jumlah pinjaman (utang) luar negeri itu terbatas sehingga saldonya per- 1 Juli 2017 hanya Rp 721T sudah terhitung dari rezim Orla/Orba sampai dengan sekarang, (4) pinjaman luar negeri ini tidak dalam bentuk Surat Berharga Negara (Surat Utang Negara) sehingga tidak dapat diperdagangkan atau diperjualbelikan di pasar, yang sewaktu-waktu dapat menggoyahkan pasar dan kurs rupiah terhadap valas; dan (5) pinjaman luar negeri jenis IGGI/CGI ini tidak bisa digunakan untuk anggaran rutin atau membayar bunga utang ataupun pokok utang yang jatuh tempo karena penggunaannya sudah ditentukan sebelumnya.

Oleh karena utang luar negeri yang konservatif itulah ketika Indonesia mengalami krisis moneter (krismon) 1997/1998 pemerintah belum mempunyai utang dalam bentuk SBN, melainkan hanya pinjaman luar negeri yang terbatas dan terkendali. Sehingga, keuangan negara saat krismon masih aman terkendali. Saat krismon yang bermasalah atau yang terkena krisis adalah utang pihak swasta dalam valuta asing yang terlalu besar dan tidak prudent yang tidak terkontrol oleh pemerintah.

Kesalahan besar pemerintah saat itu (setelah Presiden Soeharto langser) adalah mengambil alih utang pihak swasta itu khususnya perbankan dan pengusaha besar. Atas saran (konspirasi?) IMF, pemerintah Indonesia telah menempatkan dirinya menjadi keranjang sampah kecerobohan swasta yang tidak bertanggung jawab itu.

Para Menteri Keuangan pendahulu Sri Mulyani selalu berhati-hati dalam menarik utang karena selain mengacu pada amanat GBHN juga mempertimbangkan bahwa negara belum siap untuk bermain dengan SUN (Surat Utang Negara) ala negara maju. Para Menkeu terdahulu begitu berhati-hati menghindari utang model SBN karena khawatir tidak terkendali dan menimbulkan moral hazard, yaitu asyik menikmati penggunaan dana pinjaman tadi sementara pengembaliannya akan menjadi beban pemerintah yang akan datang seperti yang terjadi di Yunani.

Tetapi sejak Sri Mulyani jilid I (2005) mendirikan Ditjen Pengelolaan Utang dan memperkenalkan SBN baik dalam mata uang asing (valas) maupun rupiah, utang negara dalam bentuk SBN melesat dan seakan-akan tidak terkendali, sehingga saldo SBN per 1 Juli 2017 adalah Rp 2979,5 atau 4,13 kali-nya pinjaman luar negeri jenis multilateral/bilateral yang hanya Rp 712 triliun. Hampir dapat dipastikan angka perbandingan tersebut akan terus menaik tajam karena utang SBN yang terus meningkat tajam, sementara utang luar negeri multilateral/bilateral relatif stagnan.

Tegasnya, hanya dalam waktu 10 tahun (sejak Sri Mulyani jilid I/SBY sampai dengan Sri Mulyani Jilid II/Jokowi), utang SBN telah mendekati Rp 3000 triliun (sekarang telah melampaui) sementara pinjaman luar negeri yang sudah berlangsung lebih dari setengah abad hanya bersaldo Rp 721 triliun. Benarkah kenaikan SBN yang pesat ini karena untuk proyek pembangunan? Perlu kajian yang mendalam untuk menelusuri penggunaan SBN, tetapi rasanya proyek pembangunan lebih terasa selama pemerintahan Orde Baru yang justru belum mengenal SBN.

Seandainya, sekali lagi hanya seandainya, pemerintah tetap saja berpegang teguh pada prinsip bahwa utang hanyalah pelengkap dan bersifat sementara, maka utang negara sekarang ini hanya Rp 721 triliun yaitu pinjaman luar negeri yang tidak terlalu berpotensi untuk dijadikan ajang spekulasi ekonomi maupun politik dibandingkan dengan SBN yang dapat diperdagangkan di pasar.

Sementara itu, utang melalui SBN yang terus melesat dan mulai mengkhawatirkan itu juga kurang jelas manfaatnya atau wujud projeknya, karena diduga kuat sebagian digunakan untuk pembiayaan rutin dan bunga utang seperti tercermin dalam APBN dengan defisit keseimbangan primer.

Sekitar 40% dari Surat Utang Negara (sUN) dipegang oleh investor asing. Sejauh ini mereka menyukai SUN karena memberi imbalan bunga yang tertinggi di pasar Asia. Meski demikian menurut hemat kami, dengan melihat pendapatan negara dari perpajakan yang seret dan pertumbuhan ekonomi yang stagnan, cepat atau lambat investor pemegang SUN tentu akan was-was pada kemampuan negara memenuhi kewajiban pembayaran bunga dan pokok utang.

Dalam RAPBN 2018 maupun yang sedang direvisi (dalam pembahasan di Banggar DPR), pada prinsipnya +/- 40% dari pendapatan perpajakan akan terserap untuk pembayaran utang dan bunganya, sehingga hanya tersisa 60% untuk anggaran rutin dan belanja modal. Cukupkah? Tentu saja tidak, dan karena itu pemerintah akan menerbitkan SUN baru yang lebih besar lagi sehingga saldo utang terus bertambah.

Persoalannya bukan pada rasio utang negara terhadap PDB yang masih di bawah 30% tetapi pada kemampuan (ketimpangan) pendapatan negara untuk menopang kewajibannya atas utang itu. Ketimpangan tersebut dapat dilihat dari tingkat kenaikan pendapatan negara yang jauh lebih kecil dari tingkat kenaikan utang negara. Situasi APBN yang lebih besar pasak daripada tiang ini sebenarnya masih dapat dipahami mengingat negara-negara lain juga mengalami anggaran defisit. Yang menjadi persoalan adalah pasak (belanja) terus membesar sementara tiangnya (pendapatan negara) relatif mengecil dibandingkan pasaknya sehingga dikhawatirkan sewaktu-waktu ambruk atau sekurang-kurangnya goyah.

Upaya Sri Mulyani membesarkan tiang APBN (pendapatan negara) nampaknya mengalami kesulitan mengingat ekonomi yang sedang lesu. Di lain pihak "terobosan" paket-paket kebijakan ekonomi yang sudah mencapai 16 paket belum terasa dampaknya terhadap perbaikan pertumbuhan ekonomi. The packages are going nowhere, alias masih "nyampah". Sementara itu terobosan-terobosan yang langsung untuk menaikkan pendapatan negara belum tampak. Sedangkan untuk mengecilkan pasak (belanja) APBN juga tidak mudah mengingat para pengguna (penikmat?) anggaran tidak rela menekan kenikmatan anggaran yang sudah biasa dinikmatinya.

Menghadapi benturan-benturan tersebut nampaknya Menkeu sebagai penjaga keuangan negara mengambil jalan pintas yaitu menambal APBN dengan utang baru tanpa (maaf) sungguh-sungguh memikirkan konsekuensinya ke depan. Pemerintah, dalam hal ini Menkeu, selalu melihat tersedianya barrowing capacity mengingat rasio utang yang masih di bawah 60% PDB. Nampaknya ada kecenderungan Indonesia akan terjebak pada krisis utang bila pemerintah khususnya Menkeu tetap menjalankan business as usual.

Borrowing capacity yang ada itu sebenarnya karena asas legalitas (UU No. 17/2003 tentang Keuangan Negara) yang membolehkan utang negara sepanjang tidak melampaui 60% PDB dan defisit APBN tidak melampau 3% PDB. Dan, nampaknya asas legalitas inilah yang sedang dieksploitasi habis-habisan oleh pemerintah sekarang ini, yang konsekuensinya akan ditanggung oleh pemerintah masa yang akan datang yang berpotensi menderita krisis utang seperti yang terjadi di Yunani. Sekali lagi alasan-alasan itulah yang selalu menjadi pertimbangan lain para pendahulu Sri Mulyani untuk menghindari bermain di pasar bebas utang, yaitu pemerintah yang belum siap.

Sebenarnya jika saja utang SBN tersebut berjangka lebih panjang dan berbunga kompetitif serta seluruhnya digunakan untuk projek pembangunan baru yang mempunyai nilai ekonomi tinggi dan jumlahnya selalu terukur dalam rasionya terhadap pendapatan negara, tidak akan mengkhawatirkan berpotensi menjelma menjadi debt trap seperti bayang-bayang sekarang ini. Sayangnya Sri Mulyani yang begitu progresif dalam terobosan-terobosan baru penarikan utang negara ala SBN justru konservatif dan miskin dalam terobosan untuk meningkatkan pendapatan negara maupun dalam memacu pertumbuhan ekonomi.

Fuad Bawazier mantan Menteri Keuangan
(mmu/mmu)