Menimbang Perppu Calon Tunggal

Fakta bahwa terdapat 1 daerah (Kabupaten Bolaang Mongondow Timur) yang belum memiliki pasangan calon sama sekali dan 12 daerah (Kabupaten Asahan, Kabupaten Serang, Kabupaten Tasikmalaya, Kabupaten Purbalingga, Kota Surabaya, Kabupaten Pacitan, Kabupaten Blitar, Kabupaten Mataram, Kabupaten Minahasa Selatan, Kabupaten Timur Tengah Utara, Kabupaten Pegunungan Arfak, dan Kota Samarinda) hanya memiliki satu pasangan calon menyebabkan KPU membuka pendaftaran kembali di 13 daerah tersebut pada tanggal 1-3 Agustus. Hal ini sebagai akibat Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2015 tentang Pilkada (UU Pilkada) menyebutkan di Pasal 51 ayat (2) dan di Pasal 52 ayat (2) bahwa KPUD Provinsi/Kabupaten/Kota menetapkan paling sedikit 2 (dua) pasangan Calon Gubernur/Bupati/Walikota dan Calon Wakil Gubernur/Bupati/Walikota.

Tidak terpenuhinya minimal 2 pasangan calon di 13 daerah maupun minimnya pasangan calon di 79 daerah (karena hanya memiliki 2 pasangan calon) menimbulkan banyak komentar dari berbagai pengamat mengenai penyebabnya. Berbagai analisis coba dikemukakan mulai dari kegagalan kaderisasi yang dilakukan Parpol, dampak putusan MK yang mengharuskan mundur permanen bagi PNS/TNI/Polri dan anggota DPR/DPRD apabila telah ditetapkan oleh KPU sebagai calon kepala daerah/wakil kepala daerah, syarat calon perseorangan yang lebih sulit dibandingkan periode sebelumnya, syarat ambang batas kursi DPRD bagi Parpol untuk dapat mencalonkan yang tinggi, terjadinya dugaan 'politik mahar' oleh Parpol kepada para calon, pembiayaan Pilkada yang mahal (biaya tim sukses, kampanye, saksi, dll), petahana yang terlalu kuat menyebabkan pihak yang tidak siap kalah sengaja untuk menunda Pilkada, hingga dualisme kepengurusan Parpol  tak kunjung selesai. 

Penyebab minimnya partisipasi untuk mendaftar dalam Pilkada merupakan pekerjaan rumah yang harus diselesaikan agar tidak terulang untuk Pilkada serentak berikutnya. Namun, untuk waktu dekat ini ada satu persoalan yang membutuhkan penyelesaian segera yaitu kemungkinan setelah perpanjangan pendaftaran ternyata masih ada daerah yang memiliki calon tunggal atau lebih buruk lagi dari hasil verifikasi persyaratan pasangan calon oleh KPUD di 79 daerah yang hanya memiliki 2 pasangan calon ternyata terdapat pasangan calon yang dinyatakan tidak dapat lolos verifikasi meskipun sudah diberikan kesempatan memperbaikinya yang berarti terdapat tambahan daerah yang memiliki calon tunggal.

Terhadap calon tunggal, UU Pilkada belum memberikan solusi, jalan keluar justru diberikan oleh Peraturan KPU Nomor 12 Tahun 2015 tentang Perubahan Atas PKPU Nomor  9 Tahun 2015 tentang Pencalonan di Pilkada. Pasal 89A ayat (3) PKPU 12/2015 menyebutkan dalam hal sampai dengan berakhirnya pembukaan kembali masa pendaftaran hanya terdapat 1 Pasangan Calon yang mendaftar, KPUD menetapkan keputusan penundaan seluruh tahapan dan pemilihan diselenggarakan pada pemilihan serentak berikutnya. 

Pengaturan dalam PKPU 12/2015 yang menunda Pilkada hingga 2017 bagi daerah yang memiliki calon tunggal pada dasarnya kurang tepat apabila ditinjau dari aspek yuridis, sosiologis dan politis. Aspek yuridis, hak dipilih maupun hak memilih merupakan bagian dari hak asasi manusia yang dijamin oleh UUD 1945 yaitu Pasal 28C ayat (2) setiap orang berhak untuk memajukan dirinya dalam memperjuangkan haknya secara kolektif untuk membangun masyarakat, bangsa, dan negaranya dan Pasal 28D ayat (1) setiap warga negara berhak memperoleh kesempatan yang sama dalam pemerintahan. Pelaksanaan hak dipilih dan memilih memang dimungkinkan dibatasi, namun pembatasan tersebut diperbolehkan sepanjang memenuhi persyaratan yaitu ditetapkan dengan undang-undang dengan maksud semata-mata untuk menjamin pengakuan serta penghormatan atas hak dan kebebasan orang lain dan untuk memenuhi tuntutan yang adil sesuai dengan pertimbangan moral, nilai-nilai agama, keamanan, dan ketertiban umum dalam suatu masyarakat demokratis (Vide Pasal 28J ayat (2) UUD 1945.

 

Pasal 89A ayat (3) PKPU 12/2015 tidak memenuhi kualifikasi sebagaimana ditentukan Pasal 28J ayat (2) UUD 1945 mengingat sesuai dengan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan PKPU bukanlah UU melainkan adalah peraturan delegasi (pouvoir reglementaire) yang hierarkinya berada di  bawah UU (pouvoir legislatif). Oleh karenanya PKPU tidak dapat dan tidak berwenang mengatur mengenai penundaan Pilkada hingga 2017 dalam hal di suatu daerah hanya ada calon tunggal, mengingat kewenangan menunda tersebut sebagai bentuk pembatasan pelaksanaan hak asasi manusia yaitu hak dipilih dan hak memilih merupakan materi muatan UU.

Aspek sosiologis, Pasal 5 UU Pilkada mengatur Pilkada diselenggarakan melalui 2 tahapan yaitu tahapan persiapan dan tahapan penyelenggaraan. Saat ini tahapan Pilkada sudah memasuki tahapan penyelenggaraan yaitu pengumuman dan pendaftaran pasangan calon yang artinya telah melewati semua tahapan persiapan seperti pembentukan PPK, PPS, dan KPPS, pembentukan Panwas Kabupaten/Kota, Panwas Kecamatan, PPL, dan Pengawas TPS, penyerahan daftar penduduk potensial Pemilih, pemutakhiran dan penyusunan daftar Pemilih. Menurut hitungan KPU sampai dengan tahapan saat ini dari total anggaran Pilkada di tiap-tiap daerah telah terserap hampir 30 persen. Sebagai contoh jika anggaran Pilkada Kota Surabaya ditetapkan sebesar 90,6 miliar, maka sampai dengan tahapan pendaftaran ini telah digunakan kurang lebih sebesar 27 miliar. Untuk itu bagaimana pertanggungjawaban penggunaan anggaran tersebut jika karena hanya terdapat calon tunggal kemudian Pilkada serta merta ditunda hingga 2017.

Apakah hal tersebut bukan berarti anggaran yang telah digunakan akhirnya hangus sia-sia, serta bagaimana dengan nasib petugas pemilu sampai tingkat paling bawah yang telah terbentuk.

Dari aspek politis, penundaan Pilkada sampai dengan 2017 akan membawa kerugian dan dirasakan tidak adil bagi calon tunggal yang berdasarkan hasil survei dinyatakan memiliki elektabilitas tinggi untuk memenangkan Pilkada. Dalam masa tunggu 2 tahun berbagai kemungkinan dapat terjadi terutama apabila pasangan calon tersebut merupakan petahana dan sebagai akibat penundaan harus digantikan oleh pelaksana tugas sampai dengan tahun 2017.

Tentunya program-program unggulan calon tunggal mungkin berubah yang pada akhirnya dapat mempengaruhi kepercayaan rakyat terhadap mereka. Di sisi lain masa tunggu 2 tahun akan menguntungkan Parpol-Parpol yang sejak awal tidak berniat mencalonkan karena tidak siap kalah untuk dapat tambahan waktu menggalang dukungan. Penundaan hingga 2017 juga tidak memberikan kepastian karena Parpol-Parpol yang sengaja mengarahkan penundaan Pilkada andaikata kembali tidak siap mengajukan pasangan calon di 2017 akan memakai cara yang sama untuk menunda Pilkada. Jika demikian, dimanakah ujung dari proses politik penyanderaan ini.

Untuk menyelesaikan permasalahan calon tunggal yang mengancam kelanjutan pilkada serentak, pemerintah melalui Menteri Hukum dan HAM Yassona H Laoly menyatakan sambil menunggu hasil dari perpanjangan pendaftaran di 12 daerah yang masih memiliki 1 pasangan calon tunggal pemerintah mengantisipasi salah satunya dengan menyiapkan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang/Perppu (detikcom, 31 Juli 2015). Tindakan pemerintah untuk menyiapkan Perppu tentang Perubahan UU Pilkada (Perppu Calon Tunggal) adalah pilihan logis.

Persoalan calon tunggal telah memenuhi syarat kondisi kegentingan yang memaksa sebagaimana diatur dalam Pasal 22 ayat (1) UUD 1945 dan dipertegas oleh Putusan MK Nomor 138/PUU-VII/2009 yang menyatakan Perppu diperlukan jika (i) adanya keadaan yaitu kebutuhan mendesak untuk menyelesaikan masalah hukum secara cepat berdasarkan undang-undang; (ii) undang-undang yang dibutuhkan tersebut belum ada sehingga terjadi kekosongan hukum, atau ada undang-undang tetapi tidak memadai; (iii) kekosongan hukum tersebut tidak dapat diatasi dengan cara membuat undang-undang secara prosedur biasa karena akan memerlukan waktu yang cukup lama sedangkan keadaan yang mendesak tersebut perlu kepastian untuk diselesaikan.

Syarat-Syarat dapat dikeluarkannya Perppu sebagaimana disebutkan dalam putusan MK tersebut telah terpenuhi dalam kasus calon tunggal ini yaitu penundaan Pilkada hingga tahun 2017 apabila sampai batas perpanjangan pendaftaran 3 Agustus daerah tersebut masih tetap memiliki calon tunggal mengandung permasalahan hukum mengingat PKPU 12/2015 tidak seharusnya memuat pengaturan mengenai penundaan Pilkada karena hal tersebut adalah wilayah pengaturan UU, sedangkan UU Pilkada sendiri belum mengatur cara mengatasi calon tunggal.

Berikutnya kekosongan hukum dalam UU Pilkada tidak dapat diisi dengan jalan melakukan perubahan UU Pilkada melalui prosedur biasa yaitu dilakukan oleh DPR bersama Presiden mengingat jika sampai batas waktu 3 Agustus suatu daerah tetap memiliki calon tunggal maka sesuai Pasal 89A ayat (3) PKPU 12/2015 saat itu juga KPU harus menyatakan menunda Pilkada sampai dengan Pilkada serentak berikutnya tahun 2017, padahal diketahui Pasal 89A ayat (3) PKPU 12/2015  secara yuridis, sosiologis dan politik mengandung permasalahan fatal.

Jika akhirnya Presiden menetapkan Perppu, maka substansinya seharusnya bukanlah pengulangan Pasal 89A ayat (3) PKPU 12/2015 yaitu tetap memutuskan menunda Pilkada sampai tahun 2017 untuk daerah yang memiliki calon tunggal. Sebaliknya dengan Perppu ini Presiden bisa menyelamatkan daulat rakyat sebagaimana diatur Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 yang menyebutkan kedaulatan di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut UUD dan Pasal 18 ayat (4) UUD 1945 yang menyatakan Gubernur, Bupati, dan Walikota masing-masing sebagai kepala pemerintah daerah provinsi, kabupaten, dan kota dipilih secara demokratis. 

Presiden bisa memilih 1 dari 2 opsi yaitu: Pertama, mengingat kedudukan DPRD sebagai lembaga perwakilan dan representasi rakyat di daerah yang dipilih melalui Pemilu maka calon tunggal ditetapkan oleh DPRD sebagai kepala daerah dan wakil kepala daerah. Kedua, Pemilihan model YA atau TIDAK, yaitu kepada calon tunggal tersebut tetap dilakukan proses pemilihan pada tanggal 9 Desember 2015 dengan format saat pemilihan rakyat diberikan kertas suara yang berisi pilihan YA atau TIDAK terhadap calon tunggal tersebut. Jika hasil pemilihan menunjukkan 50 persen  lebih 1 pemilih menyatakan YA, maka calon tunggal tersebut ditetapkan sebagai kepala daerah dan wakil kepala daerah. Sebaliknya jika 50 persen lebih 1 pemilih menyatakan TIDAK, berarti calon tunggal tersebut tidak dikehendaki rakyat dan tidak dapat ditetapkan sebagai kepala daerah dan wakil kepala daerah.

Jika Opsi TIDAK yang mayoritas maka Presiden melalui menteri dalam negeri menunjuk pelaksana tugas sementara untuk memegang kendali pemerintahan sampai dengan tahap Pilkada serentak selanjutnya di tahun 2017 yang akan membuka kembali pendaftaran Pilkada sejak awal.

Dari kedua opsi tersebut jika ditinjau dari semangat Pasal 1 ayat (2) dan Pasal 18 ayat (4) UUD 1945 maka opsi kedualah yang lebih demokratis mengingat opsi pertama yaitu calon tunggal ditetapkan oleh DPRD selain kurang demokratis dan diskriminatif dengan pasangan calon di daerah lain yang harus melalui Pilihan langsung, model ditetapkan ini juga rawan diselewengkan dalam Pilkada yang akan datang, dimana calon kepala daerah akan cenderung memborong semua dukungan Parpol melalui segala cara agar tidak perlu menjalani Pilkada langsung. 

Sebaliknya melalui model YA dan TIDAK selain hak dipilih calon tunggal tidak dilanggar dan hak memilih rakyat tetap terjaga, juga akan mendorong calon tunggal tetap bekerja keras untuk memenangkan hati pemilih agar memilih opsi YA. Calon tunggal tetap perlu mengkampanyekan program-program prioritasnya agar rakyat mendukungnya dan memilih opsi YA. 

Akhirnya sebagai suatu model yang dipilih di tengah kondisi yang mendesak demi menyelamatkan daulat rakyat, opsi pilihan model YA dan TIDAK juga masih mengandung kekurangan yaitu jika akhirnya opsi TIDAK yang menang maka rakyat di daerah tetap tidak dapat memiliki pemimpin definitif sampai 2017 yang artinya pembangunan di daerah tidak berjalan optimal.

Namun model YA dan TIDAK ini setidaknya memberikan kesempatan kepada rakyat untuk menentukan sikapnya atas persoalan calon tunggal di daerah mereka, dibandingkan PKPU 12/2015 yang langsung menyatakan menunda Pilkada tanpa sempat mendengar keinginan rakyat. Apalagi diyakini sebagian besar pasangan calon tunggal tidak akan sulit mendapatkan dukungan 50 persen lebih 1 untuk pilihan YA oleh karena mereka sebagian besar adalah Petahana yang selama ini telah menunjukkan keberhasilan dan populer di mata rakyatnya.

* Dr Bayu Dwi Anggono
Pengajar Ilmu Perundang-undangan/Direktur Pusat Pengkajian Pancasila dan Konstitusi (Puskapsi) Fakultas Hukum Universitas Jember